II SA/Sz 846/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...]. H. S. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Do wniosku załączyła orzeczenie Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...]r., z którego wynika, że została zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej, jest całkowicie niezdolna do pracy i wymaga opieki osób trzecich oraz zaświadczenie lekarskie z dnia [..] r., iż wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił H. S. przyznania dodatku mieszkaniowego, przyjmując, że nie spełnia ustawowych kryteriów, w związku z przekroczeniem norm powierzchni, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W uzasadnieniu organ wywiódł, że brak jest podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 pomimo posiadania przez nią orzeczenia o niepełnosprawności, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, normatywną powierzchnię lokalu powiększa się o 15 m2 w przypadku, gdy zamieszkuje w nim sobą niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność zgodnie z posiadanym przez nią orzeczeniem wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że co prawda art. 5 ustawy nie wprowadza wymogu, aby z osobą niepełnosprawną zamieszkiwały także inne osoby, jednak w praktyce przyjęto, że "zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju" ma sens jedynie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje jeszcze z co najmniej jedną osobą. Celem tej regulacji jest poprawa niekorzystnej sytuacji osób, które nie mogą korzystać z części lokalu zajmowanej na zasadzie wyłączności przez osobę niepełnosprawną. H. S. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. podnosząc, że jest osobą niepełnosprawną od 18 roku życia. Poruszała się na wózku, ale dzięki intensywnej rehabilitacji zaczęła korzystać z kul pachowych. Przeszła kilka operacji wstawienia endoprotez. Dla utrzymania obecnego stanu niezbędne jest prowadzenie rehabilitacji, bowiem istnieje duże ryzyko nawrotu choroby. Do odwołania skarżąca załączyła wystawiony przez lekarza dokument, z którego wynika, że jest osobą przewlekle chorą, jej stan wymaga stałej rehabilitacji ruchowej i opieki osób trzecich. Dzięki długofalowemu działaniu udało się przywrócić skarżącą do samodzielnego poruszania się, ale przerwa w rehabilitacji może ten sukces zaprzepaścić. Decyzją z dnia [...] nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podając w uzasadnieniu, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje mieszkanie o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...] m2. Organ przytoczył przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, określające warunki przyznania dodatku mieszkaniowego i stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla jednej osoby. Stosownie do art. 5 ust. 5 dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Organ po przeliczeniu powierzchni zajmowanego przez skarżącą mieszkania, zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami ustalił, że w każdym przypadku jego powierzchnia przekracza ustalone kryteria. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozważyło także przewidzianą w art. 5 ust. 3 ustawy możliwość zwiększenia normatywnej powierzchni lokalu. Na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy normatywną powierzchnię lokalu powiększa się o 15 m2 w przypadku, gdy zamieszkuje w nim osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju. Organ wskazał, że ustawa nie definiuje pojęcia "prawo do oddzielnego pokoju", dlatego uznał za konieczne odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych i przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 401/13, w którym sąd uznał, że sformułowanie "oddzielny pokój" ma sens tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. W razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe zamieszkuje samotnie, a więc nie dzieli lokalu z innymi osobami, bowiem ma do swojej wyłącznej dyspozycji wszystkie pomieszczenia w tym lokalu. Nie istnieje w takim przypadku potrzeba wyodrębnienia pomieszczenia dla osoby niepełnosprawnej, które zapewniałoby tej osobie właściwe warunki bytowe. Organ odwołał się również do wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że celem przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. H. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że jest osobą niepełnosprawną ruchowo, w związku z postępującą przewlekłą chorobą. Argumentowała, że wymaga stałego leczenia i rehabilitacji w związku z dużymi zanikami mięśni. Zaniechanie rehabilitacji spowoduje konieczność poruszania się na wózku inwalidzkim, jak miało to miejsce w przeszłości. Dodatkowy pokój jest jej niezbędny do przechowywania sprzętu rehabilitacyjnego – chodzika, kul, przyrządów do ćwiczenia rąk i zestawu treningowego. Skarżąca podniosła, że w związku z trudnościami z poruszaniem się nie widzi możliwości aby sprzęt ten był przechowywany w jednym pokoju. Skarżąca wskazała także, że jej mieszkanie zostało specjalnie przystosowane do jej potrzeb wynikających z niepełnosprawności. Na potwierdzenie podnoszonych okoliczności H. S. przedłożyła zaświadczenie z dnia [...] r. wystawione przez Prezydenta Miasta K., z którego wynika, że korzystała ona z dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z przeznaczeniem na likwidację barier architektonicznych i technicznych, celem dostosowania mieszkania do potrzeb osoby niepełnosprawnej ruchowo. Nadto skarżąca przedłożyła dokumentację lekarską dotyczącą jej stanu zdrowia, w szczególności opinię sporządzoną dla potrzeb postępowania w sprawie I C 885/11, z której wynika, że jest osobą niepełnosprawną z dużą dysfunkcją narządów ruchu, porusza się za pomocą kul łokciowych, wymaga systematycznej farmakoterapii, diety i rehabilitacji. Skarżąca przedłożyła również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., z którego wynika, że jest osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Potwierdzono również, że niepełnosprawność istnieje od 18 roku życia, a skarżąca wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju ze względu na fakt, iż schorzenia powodują znacznie ograniczoną możliwość samodzielnego poruszania się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zgodności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, iż naruszają ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarżąca domagała się przyznania dodatku mieszkaniowego. Zasady i tryb przyznawania, ustalana wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa o dodatkach mieszkaniowych. W myśl przepisów ustawy wnioskodawca, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz powierzchni użytkowej lokalu (art. 5). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewiduje, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla 1 osoby. Jednocześnie z ust. 3 tego artykułu wynika, że normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.). Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń w przedmiocie powierzchni lokalu zajmowanego przez skarżącą, a także przekroczenia normatywnej powierzchni, jednak w ocenie sądu w sposób niewystarczający rozważyły okoliczności stanowiące podstawę zwiększenia powierzchni normatywnej w tym przypadku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznało, że w związku z faktem, iż skarżąca nie porusza się na wózku, brak jest podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej z tego tytułu. Jednocześnie, ponieważ prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie zachodzi przesłanka "zamieszkiwania w oddzielnym pokoju", o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. W ocenie organu, skoro skarżąca nie dzieli mieszkania z innymi osobami, nie ma konieczności ochrony interesów tych osób. Ochrona ta polega na zwiększeniu powierzchni mieszkania w związku z koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej oddzielnego pokoju, do wyłącznego korzystania. Sąd podziela opinię, iż celem regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy jest poprawa sytuacji zarówno osoby niepełnosprawnej, jak również osób z nią zamieszkujących. Poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej powinna, w ocenie sądu, wyrażać się przede wszystkim w zapewnieniu jej odpowiednich warunków egzystencji, przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności. Oczywistym jest, że osoby z niepełnosprawnością ruchową, w zależności od rodzaju i stopnia tej niepełnosprawności mają w większym bądź mniejszym stopniu ograniczoną możliwość poruszania się, co z kolei powoduje, że dla prawidłowego funkcjonowania potrzebują, w niektórych przypadkach, większej przestrzeni. Wynika to chociażby z konieczności korzystania z przyrządów ułatwiających, bądź umożliwiających samodzielne poruszanie się. Z oczywistych względów ustawodawca wyodrębnił, jako oddzielną grupę uprawnioną do zwiększenia powierzchni normatywnej, osoby poruszające się na wózku. W odniesieniu do pozostałych osób warunkiem zwiększenia powierzchni normatywnej jest określenie przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, że niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Art. 5 ust. 3 ustawy nie precyzuje, iż wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju odnosi się wyłącznie do osób, które zamieszkują wspólnie z innymi osobami i nie prowadzą samodzielnego gospodarstwa domowego. Taka wykładnia, jak słusznie zauważył organ, wykształciła się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie sposób jednak przyjąć, że art. 5 ust. 3 ustawy wyklucza zwiększenie powierzchni normatywnej w przypadku osób niepełnosprawnych, posiadających orzeczenie o niepełnosprawności, w którym powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności ustalił, że niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W ocenie sądu przyjęcie ścisłej wykładni przepisu, zawężającej możliwość zwiększenia powierzchni normatywnej wyłącznie w przypadku osób zamieszkujących wspólnie z innymi osobami, prowadziłoby do pokrzywdzenia osób ze znaczną niepełnosprawnością ruchową, które ze względu na konieczność korzystania z urządzeń ułatwiających poruszanie się wymagają większej przestrzeni, ale zamieszkują samodzielnie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że poza wszelką wątpliwością pozostaje okoliczność, iż skarżąca jest osobą niepełnosprawną. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynika jednoznacznie, że jest ona osobą, która ma znacznie utrudnione możliwości samodzielnego poruszania się. Jej mieszkanie zostało przystosowane do potrzeb osoby niepełnosprawnej z uwzględnieniem charakteru niepełnosprawności. Skarżąca przedstawiła również szereg zaświadczeń lekarskich, z których wynika, że jest intensywnie rehabilitowana również w warunkach domowych, co z kolei umożliwia zachowanie sprawności pozwalającej na samodzielne poruszanie się. Argumentacja skarżącej zmierza do wykazania, że dodatkowy pokój jest jej niezbędny, bowiem w jednym z pomieszczeń przechowuje sprzęt rehabilitacyjny, kule i balkonik, niezbędne do samodzielnego poruszania się oraz zestaw treningowy. W tym skarżąca upatruje swojego uprawnienia do zwiększenia powierzchni normatywnej. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy obu instancji rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie. Nie ustalono również, czy skarżąca, zgodnie z zapisami widniejącymi w orzeczeniu o niepełnosprawności korzysta stale z pomocy osób trzecich, jak często i jak długo osoby te pozostają w jej mieszkaniu, jakiego rodzaju rehabilitacja jest w mieszkaniu skarżącej prowadzona, jakie urządzenia są do rehabilitacji wykorzystywane, czy wymaga ona dodatkowej przestrzeni. W ocenie sądu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie, z uwzględnieniem powyższych uwag pozwoli na pełną ocenę zasadności wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.