II SA/Sz 846/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. nr 9/2005 w sprawie Parku Krajobrazowego Dolina Dolnej Odry I. stwierdza nieważność § 3 ust 1 pkt 13 rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r., nr 9/2005, w sprawie Parku Krajobrazowego Dolina Dolnej Odry, w części dotyczącej zakazu używania promów na otwartych zbiornikach wodnych, II. w pozostałej części skargę oddala. Prokurator Regionalny w Szczecinie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r., nr 9/2005 wydane w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, zwanej dalej: "u.o.p.") w sprawie Parku Krajobrazowego Dolina Dolnej Odry. Wydanemu rozporządzeniu Prokurator zarzucił naruszenie: - art. 16 ust. 4 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania, polegające na braku uzgodnienia projektu rozporządzenia wojewody w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin, - art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2-7 i 14 u.o.p., polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą przez przyjęcie w § 3 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4, 6 i 7 rozporządzenia zapisów stanowiących modyfikację treści zakazów ustawowych. W związku z tak sformułowanym zarzutami, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż przed skierowaniem skargi ustalił, że Wojewoda Zachodniopomorski w trakcie prac nad rozporządzeniem "w sprawie Parku Krajobrazowego Dolina Dolnej Odry", nie uzgodnił z właściwymi radami gmin projektu rozporządzenia. Według strony skarżącej, organ był zobowiązany do dokonania ww. czynności ze wszystkimi radami gmin, w granicach których park się znalazł. Argumentował, że jak wynika z porównania treści zaskarżonego aktu z obowiązującym poprzednio rozporządzeniem Wojewody Szczecińskiego nr 4/93 z dnia 1 kwietnia 1993 r., zmianie uległa powierzchnia parku, co należy rozumieć jako zmianę granic parku w rozumieniu art. 16 ust. 4 u.o.p. Podał, że powierzchnia parku wskazana w pierwotnym rozporządzeniu wynosiła 5.632 ha, zaś w zaskarżonym rozporządzeniu jest większa i wynosiła 6.009 ha. Według Prokuratora, analiza pojęcia "utworzenie parku krajobrazowego" wskazuje, że mieszczą się w nim także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zamkniętego katalogu zakazów, szczegółowo wymienionych w art. 17 ust. 1 u.o.p. Prokurator podniósł, że w zaskarżonym rozporządzeniu wprowadzono zakazy, których zakres nie pokrywa się z obostrzeniami wprowadzonymi w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu. Stwierdził, że z uwagi na swą treść, zaskarżone rozporządzenie stanowi w istocie rozporządzenie o utworzeniu nowej - w sensie celów ochrony oraz służących temu zakazów – formy ochrony przyrody. Uważa, że brak konsultacji projektu tego rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin, stanowi istotne naruszenie procedury uzgodnień, określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący Prokurator podkreślił, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie, wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień, albowiem przepis zwalniający z tego obowiązku nie znalazł się w przepisach przejściowych ustawy u.o.p. Ponadto zauważył, że w treści zaskarżonego rozporządzenia w § 4 zawarto zapis, z którego wynika, iż traci moc ww. rozporządzenie Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 kwietnia 1993 r. Wobec tego, zdaniem strony skarżącej, należy przyjąć, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy utworzenia parku krajobrazowego i w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. wymagało ono, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy, uzgodnień z właściwymi radami gmin. Niezależnie od powyższego, skarżący Prokurator zarzucił wskazanym poniżej przepisom kwestionowanego aktu istotne naruszenie art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2-7 i 14 u.o.p., polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą wskazując, że w: - § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.p., poprzez pominięcie minerałów i bursztynu, - § 3 ust. 4 rozporządzenia, dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., przez ograniczenie obowiązywania zakazu do miejsc niewyznaczonych w studium zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin, - § 3 ust. 6 rozporządzenia, dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 2 i 14 u.o.p., przez częściowe powtórzenie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.p., a także ograniczenie zakresu zakazu przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 14 u.o.p., - § 3 ust. 7 rozporządzenia, dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 3,5,6 i 14 u.o.p., przez wprowadzenie zapisów ograniczających zakres zakazów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 14 u.o.p., podczas gdy z treści tego przepisu ustawowego wynikają już wyjątki w ich obowiązywaniu. Według Prokuratora, zabiegiem nieuprawnionym i istotnie naruszającym art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 u.o.p. jest wprowadzenie modyfikacji treści zakazów wymienionych przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu, w szczególności w sytuacji gdy wyjątki od tych zakazów taksatywnie zostały przez ustawodawcę powołane w wyżej wymienionym przepisie. Na marginesie Prokurator zauważył, że w następstwie nowelizacji art. 16 ust. 3 u.o.p. (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753), organem, który przejął w przedmiotowym zakresie kompetencję wojewody stał się sejmik województwa. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Z., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący naruszenia przez zaskarżony akt art. 16 ust. 4 u.o.p., organ stwierdził, że akt ten uzgodnienia nie wymagał. Argumentował, że Park Krajobrazowy Dolina Dolnej Odry utworzony został rozporządzeniem Wojewody Szczecińskiego nr 4/93 z dnia 1 kwietnia 1993 r. ,nie zachodzi więc sytuacja, w której zaskarżony akt prawny tworzyłby nową formę ochrony. Podniósł, że akt ten nie posługuje się w żadnym miejscu sformułowaniem "tworzy się Park Krajobrazowy Dolina Dolnej Odry", co wskazywałoby na intencję prawodawcy zmierzającą do ponownego ustanowienia obszaru. Zauważył, że pomimo, iż utworzenie parku nastąpiło na podstawie u.o.p. z dnia 6 października 1991 r. derogowanej w roku 2004, nie nastąpiło przerwanie jego funkcjonowania (art. 153 u.o.p.). W związku z tym organ wywiódł, że nie zachodzi sytuacja ustanowienia ponadprzeciętnego reżimu prawnego, jakim jest wprowadzenie do obrotu prawnego norm ustanawiających nową formę ochrony przyrody, z którą to formą związane są uciążliwości w postaci ograniczenia zbioru dopuszczalnych zachowań na skutek wprowadzenia zakazów dokonywania określonych czynów. Ponadto organ wskazał, że granice Parku Krajobrazowego Dolina Dolnej Odry nie zostały wyznaczone w zaskarżonym akcie, który stanowi jedynie powtórzenie zapisów wprowadzonych rozporządzeniem Wojewody Szczecińskiego nr 3/96 z dnia 15 marca 1996 r. Co więcej, zdaniem organu, rozporządzenie nr 3/96 wprowadzało zwiększony reżim ochronny i uciążliwość dla części obszaru gmin G., K. i W., z uwagi na fakt, że to na mocy tego aktu dokonano zwiększenia obszaru Parku z pierwotnego (ustanowionego w 1993 r.) obszaru 5.632 ha do 6.009 ha. Według organu potwierdza to analiza załączników nr 1 do obu aktów, zawierających słowny opis przebiegu granic. Wskazuje ona, zdaniem organu, że "zmiana granic" nie stanowiła materii zaskarżonego aktu, z uwagi na jednolitość zapisów w obu dokumentach. Organ wskazał też, że zaskarżone rozporządzenie nie zawiera w swej treści sformułowania "likwiduje się (znosi się) Park Krajobrazowy Dolina Dolnej Odry", nie zastosowano również innych technik prawodawczych skutkujących zniesieniem obszaru. Jak wywiódł organ, zaskarżony akt nie stanowi również realizacji trzeciej ze wspomnianych sytuacji, w której wymagane byłoby dokonanie uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin. Wobec powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia dyspozycji określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p., gdyż zaskarżony akt nie miał na celu utworzenia, likwidacji bądź zmiany granic parku krajobrazowego, ale również niezależnie od przyjętych środków normotwórczych, nie doprowadził do wypełnienia wskazanych powyżej przesłanek, nakładających na Wojewodę Zachodniopomorskiego obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu. Organ dodał, iż z uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia wynika, że przedmiotowy akt prawa miejscowego wydawany jest w związku z wejściem w życie u.o.p. z dnia 16 kwietnia 2004 r. i związaną z tym koniecznością dostosowania przepisów dotyczących Parku Krajobrazowego Dolina Dolnej Odry do tej ustawy, oraz że rozporządzenie to nie zmienia granic parku, ani jego powierzchni. Argumentował, że również opinia Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody z dnia 11 marca 2005 r. oraz protokół z posiedzenia w tym dniu, a także protokół posiedzenia Rady Parków Krajobrazowych Doliny Dolnej Odry z dnia 9 lutego 2005 r. (kopie w aktach sprawy), wskazują na intencje prawodawcy zmierzające do tego, aby zaskarżony akt aktualizował i dostosowywał przepisy dotyczące Parku Krajobrazowego Dolina Dolnej Odry do treści obowiązującej u.o.p. Zdaniem organu, należy tu mieć na względzie koncepcję racjonalnego prawodawcy, którego intencją nie była zmiana granic ani tworzenie parku, jeżeli nie użył środków mogących zostać uznane za zmierzające do tego celu. Organ odniósł się do zarzutu skargi Prokuratora o naruszeniu wydanym rozporządzeniem art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2-7 u.o.p., poprzez dokonanie modyfikacji zakazów dotyczących pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu oraz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, tj. zakazów uregulowanych w § 3 ust. 1 pkt 4 i 7 zaskarżonego aktu. Według organu, katalog zawarty w art. 17 ust. 1 u.o.p., stanowi jedynie górną granicę ograniczeń, ponad którą organ wydający akt dotyczący parków krajobrazowych zaostrzać przepisów nie może, dolna granica zaś pozostaje w jego gestii, ponieważ może on wybranych zakazów z katalogu nie wprowadzić, bądź może je ograniczyć. Na poparcie tego twierdzenia organ powołał się na zasadę wnioskowania prawniczego a fortiori. Usuwając z zakresu zakazu sformułowanie dot. bursztynu, zdaniem organu, prawodawca nie dokonał rozszerzenia uciążliwości zakresu ponad daną mu do tego kompetencję i przywołał w związku z tym stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GRDOŚ") z dnia 27 stycznia 2013 r., a także publikację z czasopisma naukowego pt. "Zakazy w parkach krajobrazowych i na obszarach chronionego krajobrazu". Dodał, że Park Krajobrazowy Dolina Dolnej Odry położony jest na terenie, na którym nie występują naturalne złoża bursztynu, w związku z czym wprowadzenie na obszarze Parku zakazu jego pozyskiwania wprowadziłoby normę "martwą", a zatem prowadziło do nadmiernego rozbudowania aktu prawnego. Podniósł, że wprowadzenie zakazu, którego zakres zastosowania obejmuje sytuacje niemożliwe do wystąpienia na terenie Parku, a więc de facto niemożliwego do naruszenia, bezspornie stanowi sytuację nadmiernego uszczegóławiania tekstu aktu normatywnego, a zatem naruszałoby zasady konstruowania aktów normatywnych. Zdaniem organu, przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby w rezultacie koniecznością uznania, iż na terenie całej Polski możliwe jest jedynie wprowadzenie w parku krajobrazowym, zakazu obejmującego wydobywanie bursztynu, bądź całkowita rezygnacja z wprowadzania zakazu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.p., co naruszałoby zasadę proporcjonalności, skutkując tym samym wprowadzaniem nadmiernego reżimu prawnego. Organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami zaskarżonego rozporządzenia, zawartymi w jego § 2 pkt 1-3, szczególnym celem ochrony Parku jest utrzymanie i odtwarzanie krajobrazu zbliżonego do naturalnego, zachowanie i wprowadzanie powszechnej dostępności walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz prowadzenie działalności gospodarczej w sposób minimalizujący negatywne oddziaływania na środowisko i krajobraz. W ocenie organu, realizacja wskazanych celów ochrony byłaby niemożliwa w przypadku konieczności rezygnacji z wprowadzania przedmiotowego zakazu. Podniósł, że obszar parku obfituje w złoża kopalin, w związku z czym brak wprowadzenia omawianego zakazu wiązałby się z dynamicznym rozwojem branży wydobywczej, co z kolei skutkowałoby nieodwracalnym zniszczeniem krajobrazu parku. W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia, organ stwierdził, że nie stanowi on modyfikacji treści samego zakazu, a odnoszącego się do niego zwolnienia. Wspomagając się brzmieniem art. 17 ust. 1 u.o.p., organ argumentował, że wprowadzenie zapisu dotyczącego obszarów niepokrytych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi ograniczenie zakazu do części parku. Wywiódł, że ww. stanowi zatem realizację dyspozycji ustawowej i nie można przyznać słuszności stanowisku strony skarżącej. Wobec zarzutu skargi kierowanego przeciwko § 3 ust. 6 zaskarżonego aktu, organ uznał, że stanowi on co prawda naruszenie zasad prawidłowego konstruowania aktów normatywnych, poprzez powtarzanie treści zawartych zarówno w ustawie, jak i w ramach tego samego aktu prawnego. Zdaniem organu, są to jednak uchybienia o charakterze redakcyjnym, w związku z czym nie podzielił stanowiska o naruszaniu przez wskazany przepis, treści art. 17 ust. 1 pkt 2 i 14 u.o.p. Wskazał, iż nadane brzmienie wskazanej jednostce redakcyjnej zaskarżonego aktu, poprzez użycie sformułowania odwołującego się do prowadzenia gospodarki łowieckiej lub rybackiej, nie wpływa na samo brzmienie normy zakodowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, z uwagi na to, że sama treść zakazu przewiduje odstępstwo od niego dla tego rodzaju działań. Odnosząc się do wprowadzenia do ww. jednostki redakcyjnej zaskarżonego aktu zapisu dotyczącego prowadzenia gospodarki rolnej i leśnej oraz dopuszczalności wprowadzania zwolnień od zakazów przez akt prawa miejscowego dotyczący parku krajobrazowego, organ wskazał, że została ona omówiona wyżej, w miejscu, gdzie wskazywał na stanowisko GRDOŚ, publikację z czasopisma naukowego oraz odwoływał się do wnioskowania prawniczego a fortiori. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących § 3 ust. 7 zaskarżonego rozporządzenia, organ wskazał, że tak, jak w przypadku ust. 6, wprowadzone odstępstwo dotyczy wskazania "części parku", na której to nie obowiązują wybrane zakazy. Uważa, że prawodawca ponownie skorzystał z kompetencji nadanej mu na mocy art. 17 ust. 3 u.o.p. zdanie pierwsze. Stwierdził, iż przyjęte sformułowanie prawdopodobnie wynikało z chęci wprowadzenia przepisu instrukcyjnego, stanowiącego zaakcentowanie faktu, że wskazane boczne odgałęzienia O. stanowią śródlądowe drogi wodne, w związku z czym podlegają bieżącemu utrzymaniu oraz użytkowaniu. Dodał, że prawodawca skorzystał z takich środków aby zwiększeniu uległa komunikatywność aktu oraz aby zwiększyć świadomość prawną obywateli. Wskazał, że stosowne przepisy u.o.p. nie wprowadzają odstępstw od zakazów w stosunku do użytkowników śródlądowych dróg wodnych, a w związku z czym nieprzyjęcie analizowanego przepisu zaskarżonego aktu, co prawda - zdaniem organu - umożliwiałoby prowadzenie prac związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu wodnego, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, prowadzeniem racjonalnej gospodarki wodnej, ale już nie z prowadzeniem żeglugi śródlądowej. Podniósł, że ma to szczególne znaczenie wobec faktu ustanowienia na terenie Parku zakazu używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego. Argumentował, iż w związku ze wskazanym zakazem oraz treścią zwolnień ustawowych, brak wprowadzenia analizowanego przepisu skutkowałby faktem, że dyspozycje art. 16 ust. 1 in fine oraz 6, pozostałyby niezrealizowane. Stwierdził, że wskazane przepisy stanowią, iż park krajobrazowy tworzony jest dla zachowania i popularyzacji wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w warunkach zrównoważonego rozwoju oraz, że nieruchomości znajdujące się na terenie parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Uważa, że brak wprowadzenia przez organ ustanawiający dla przedmiotowego parku przepisów umożliwiających żeglugę po znajdujących się na terenie parku śródlądowych drogach wodnych de facto powodowałoby, iż drogi wodne te nie podlegałyby wykorzystywaniu – zwolnienie od zakazu używania łodzi motorowych, przewidziane w art. 17 ust. 4 u.o.p. dotyczy "jednostek organizacyjnych właściciela wód lub urządzeń wodnych zlokalizowanych na wodach inspektorów żeglugi śródlądowej", nie zaś np. podmiotów prywatnych prowadzących działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu przewozów towarowych śródlądowymi drogami wodnymi. W związku z tym organ, nie podzielił argumentacji, że działanie prawodawcy stanowiło nieuprawnioną modyfikację zakazów. Na rozprawie w dniu 21 września 2017 r., Prokurator Regionalny w Szczecinie cofnął zarzut skargi i argumentację związaną ze zmianą powierzchni parku, podtrzymując jednocześnie skargę w pozostałym zakresie. Pełnomocnik organu podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. ), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego nr 9/2005, z dnia 25 maja 2005 r., w sprawie Parku Krajobrazowego Dolina Dolnej Odry, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2005 r., Nr 45, poz. 1051. Zarzuty skargi koncentrują się przede wszystkim wokół naruszenia procedury dotyczącej konieczności uzgodnienia projektu rozporządzenia w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin, a także niedozwolonej – w ocenie Prokuratora, modyfikacji przewidzianych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody zakazów, przy czym pierwotnie w skardze wskazywano również na zmianę wielkości obszaru Parku Krajobrazowego Dolnej Odry, co w ocenie Prokuratora potwierdzać miało tezę o utworzeniu nowego parku krajobrazowego, o innym obszarze, a w konsekwencji o konieczności uzgodnienia projektu uchwały w sprawie zmiany granic parku z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zarzut skargi odnoszący się do zmiany granic Parku Krajobrazowego został przez Skarżącego Prokuratora Regionalnego w Szczecinie cofnięty w związku z wywodami odpowiedzi na skargę, w której pełnomocnik Sejmiku Województwa Z. wskazał na okoliczność, iż powierzchnia parku krajobrazowego została wskazana w rozporządzeniu Wojewody Szczecińskiego z dnia 15 marca 1996 r., nr 3/96. Akt ten opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa Szczecińskiego z dnia 2 kwietnia 1996 r. Nr 3, poz. 23. Rozporządzeniem, o którym mowa Wojewoda Szczeciński zmienił między innymi zapis § 2 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 kwietnia 1993 r. dotyczący powierzchni parku, która pierwotnie obejmowała 5632 ha, a po zmianie 6009 ha. Niewątpliwie zatem doszło również do zmiany granic parku. Zważyć jednak należy, że zmiana granic parku krajobrazowego nastąpiła pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 – j.t. ze zm.), a art. 24 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia Wojewody Szczecińskiego z dnia 15 marca 1996 r. nie przewidywał konieczności uzgodnienia utworzenia parku krajobrazowego, jak również ewentualnych zmian jego powierzchni i granic z właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Tym samym w zaskarżonym rozporządzeniu Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. nie doszło do zmiany powierzchni i w konsekwencji zmiany granic Parku Krajobrazowego Dolnej Odry, a zatem nie ziściła się przesłanka nakazująca uzgodnienie projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego z właściwą miejscowo radą gminy, o której mowa w art. 16 ust. 4 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia. Rozważenia zatem wymagało, czy zmiana polegająca na wprowadzeniu zakazów, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., stanowiła utworzenie parku krajobrazowego – jak wywodzi w skardze Prokurator, a w konsekwencji, czy ustalenie zakazów implikowało konieczność uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy. Dokonując oceny zasadności argumentacji Skarżącego Prokuratora w tym zakresie w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że formami ochrony przyrody są: 1) parki narodowe; 2) rezerwaty przyrody; 3) parki krajobrazowe; 4) obszary chronionego krajobrazu; 5) obszary Natura 2000; 6) pomniki przyrody; 7) stanowiska dokumentacyjne; 8) użytki ekologiczne; 9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe; 10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. W art. 153 tej ustawy przewidziano z kolei, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Oznacza to, zdaniem Sądu, że zachowano ciągłość dla istniejących w dacie wejścia w życie nowej ustawy form ochrony przyrody, nie przewidując konieczności wydawania w tej kwestii aktów prawnych potwierdzających ich istnienie. Oceny tej nie zmienia fakt, iż w art. 157 wskazano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu bowiem, wydanie tych nowych aktów nie jest równoznaczne z utworzeniem formy ochrony przyrody, w tym przypadku parku krajobrazowego, która powstała na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów i której istnienie zostało potwierdzone z mocy prawa. W tym stanie rzeczy, wydanego w oparciu o nowe przepisy rozporządzenia, dotyczącego istniejącego już parku krajobrazowego nie sposób uznać za akt tworzący ten park, mając chociażby na uwadze art. 16 ust. 3 zdanie 1 ustawy o ochronie przyrody, który w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia) stanowił, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Akt utworzenia parku krajobrazowego zawierał zatem zespół elementów, które organ założycielski musiał określić w rozporządzeniu i które łącznie stanowiły o utworzeniu tej formy ochrony przyrody. Jednocześnie w art. 16 ust. 3 zdanie 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu pierwotnym wskazano, że likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 4 tej ustawy projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Ustawodawca przewidział zatem zamknięty katalog sytuacji, w których konieczne jest uzyskanie uzgodnienia projektu rozporządzenia i są to utworzenie, likwidacja, bądź zmiana granic parku krajobrazowego. Analiza przytoczonych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że na utworzenie parku krajobrazowego składa się określenie jego nazwy, obszaru, przebiegu granicy i otuliny, jeżeli została wyznaczona, szczególnych celów ochrony oraz zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, przy czym w ocenie Sądu, tylko łączne określenie wszystkich tych elementów stanowi o utworzeniu parku krajobrazowego. Nie stanowi natomiast, zdaniem składu orzekającego, o utworzeniu parku krajobrazowego zmiana jednego z tych elementów, w tym przypadku wprowadzenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na terenie istniejącego parku krajobrazowego nawet, jeżeli park ten, tak jak w niniejszej sprawie, został utworzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Oznacza to, że w przypadku wydania nowego rozporządzenia, na podstawie przepisów nowej ustawy o ochronie przyrody nie dochodzi do utworzenia parku krajobrazowego, bowiem – jak w niniejszej sprawie, podstawowe elementy go konstytuujące zostały już określone. Ocena powyższa wynika przede wszystkim z przyjętej przez ustawodawcę i wskazywanej już wyżej zasady ciągłości funkcjonowania form ochrony przyrody. Gdyby przyjąć za Prokuratorem, że wprowadzenie na terenie parku krajobrazowego zakazów przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przesądza o utworzeniu parku krajobrazowego, a zatem wymaga uzgodnienia z właściwym terenowo organem jednostki samorządu terytorialnego, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że uzgodnienia wymaga każda zmiana w tym w zakresie podczas, gdy ustawodawca tryb ten przewidział wyłącznie dla zmian polegających na zmianie granic parku krajobrazowego. W ocenie Sądu, zważywszy na konsekwencje braku uzgodnienia, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w szczególności takie rozumienie tego przepisu, które prowadziłoby do uznania, że każda zmiana obowiązujących na terenie parku krajobrazowego zakazów wymaga zwrócenia się do właściwej rady gminy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Nie naruszył również Wojewoda Z. art. 17 tej ustawy w sposób wskazywany w skardze, z wyjątkiem wprowadzenia zakazu używania na terenie Parku Krajobrazowego Dolnej Odry promów, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Prokurator Regionalny w Szczecinie wywodził, że w zaskarżonym rozporządzeniu doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przewidzianych przez ustawodawcę w art. 17 ustawy o ochronie przyrody zakazów i wyłączeń od tych zakazów, wskazując na zapisy zaskarżonego rozporządzenia, w których bądź pominięto część ustawowego zakazu (pominięcie w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia bursztynu), czy wyłączono spod jego działania pewne obszary parku krajobrazowego (ograniczenie w § 3 ust. 4 obowiązywania zakazu do miejsc niewyznaczonych w studium zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin), albo dokonano modyfikacji i wprowadzono (w § 3 ust. 6 i 7) wyjątki od zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1, które zostały już przez ustawodawcę przewidziane istotnie je zmieniając. Dotyczy to między innymi wyłączenia spod zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 13 rozporządzenia działań związanych z utrzymaniem Kanału [...] i Przekopu [...]. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadził zamknięty katalog zakazów, które mogą zostać wprowadzone na terenie parku krajobrazowego lub jego części. Zatem w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia to wojewoda władny był do określenia, które z zakazów przewidzianych przez ustawodawcę na terenie danego parku krajobrazowego zostaną wprowadzone, jak również, czy zakazy te będą obejmowały cały teren parku, czy też wybraną jego część. Na kryterium, którym powinien kierować się organ dokonując wyboru zakazów z katalogu przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje art. 16 ust. 3 zdanie 1 tej ustawy określając, że mają to być zakazy wynikające z potrzeb ochrony parku krajobrazowego. Decyzja w przedmiocie tego, które z katalogu zakazów i na jakim obszarze parku krajobrazowego mają zostać wprowadzone stanowiła, w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, wyłączną kompetencję wojewody. Wprowadzenie obostrzeń w korzystaniu z zasobów środowiska powinno zatem mieć charakter zindywidualizowany i uwzględniać szczególne potrzeby objętego ochroną terenu, a w konsekwencji prowadzić do zastosowania takich zakazów, które będą najpełniej uwzględniały lokalne realia i potrzeby ochrony występujących na danym terenie cennych zasobów przyrodniczych. Mając na względzie tak określony cel wprowadzenia zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego, należy podzielić zaprezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd, iż dopuszczalna jest modyfikacja ustawowego zakazu, która z jednej strony bierze pod uwagę specyfikę chronionego obszaru, a z drugiej nie wypacza o sensu jego zastosowania. Odnosi się to do podnoszonego przez Prokuratora pominięcia bursztynu w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Skoro, jak trafnie zauważył organ na terenie Parku Krajobrazowego Dolnej Odry bursztyn w ogóle nie występuje, to wprowadzenie zakazu jego pozyskiwania nie jest ani konieczne, ani sensowne. Pominięcie zakazu pozyskiwania bursztynu nie ma bowiem żadnego praktycznego znaczenia dla ochrony terenu Parku Krajobrazowego Dolnej Odry. Za dopuszczalne w świetle art. 17 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 16 ust. 3 zdanie 1 ustawy o ochronie przyrody należy uznać wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych w studium zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin. Skoro ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia zakazu na terenie całego parku bądź tylko na jego części, to takie ograniczenie zakazu, które wyłącza spod jego działania tereny, co do których w studium zagospodarowania przestrzennego gminy, bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy przewidziano na obszarze, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, budowę nowych obiektów budowlanych, należy zdaniem Sądu potraktować jako wprowadzenie zakazu na tej części parku krajobrazowego, nie została objęta wskazanymi wyżej aktami. Podobnie należy ocenić ograniczenie zakazów, wprowadzone w § 3 ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia. W pierwszym przypadku ograniczono zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 13, wyłączając spod ich działania tereny, na których prowadzona jest, w oparciu o odrębne przepisy, gospodarka łowiecka lub rybacka jak również racjonalna gospodarka rolna i leśna. W drugim – ustalono, że działanie zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 13 nie obejmuje działań związanych z utrzymaniem Kanału [...] i Przekopu [...]. Działanie to należy ocenić jako zgodne z prawem, bowiem jak już wyżej wskazano, Wojewoda Zachodniopomorski, w dacie wydania rozporządzenia miał kompetencję do dokonania wyboru, spośród katalogu zakazów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w taki sposób, aby uwzględniając lokalne uwarunkowania jak najpełniej móc realizować cele ochrony obszarów cennych przyrodniczo. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca dał organowi możliwość wyboru spośród zakazów wymienionych w treści przepisu i możliwość wprowadzenia ich na całym obszarze parku krajobrazowego, bądź na jego części albo też nie wprowadzania poszczególnych zakazów w ogóle, to tym samym dał również prawodawcy możliwość takiego ich ukształtowania, które z jednej strony sprzyja ochronie, a z drugiej bierze pod uwagę lokalne uwarunkowania. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że modyfikacja zarówno samych zakazów, jak i wyjątków od obowiązku ich przestrzegania jest możliwa pod warunkiem wszakże, że nie wykracza poza ramy zakreślone przepisem art. 17 ustawy o ochronie przyrody i znajduje racjonalne wytłumaczenie. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W przypadku, o którym mowa w § 3 ust. 6 rozporządzenia Wojewoda zastosował wyłączenie spod zakazu określonych terenów, czemu nie sprzeciwia się art. 16 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o ochronie przyrody. Podobnie organ postąpił w odniesieniu do Kanału [...] i Przekopu [...] wyłączając je spod działania zakazów, o których mowa w § 3 ust.1 pkt 3, 5, 6, i 13 rozporządzenia, co znajduje racjonalne uzasadnienie zważywszy, że były i są to szlaki żeglowne, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a objęcie ich zakazami uniemożliwiłoby ich gospodarcze wykorzystanie. W tej części skargę Prokuratora Regionalnego w Szczecinie należało zatem oddalić. Analiza skargi i treści zaskarżonego rozporządzenia doprowadziła Sąd do wniosku, iż Wojewoda Z. naruszył art. 17 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzając w § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia zakaz używania promów na otwartych zbiornikach wodnych. Wskazać bowiem należy, że w art.17 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody przewidziano wprowadzenie takiego zakazu wyłącznie dla łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego. Definicję promu zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 212, poz. 2027). W myśl § 1.01 lit. h rozporządzenia pod pojęciem prom należy rozumieć statek zakwalifikowany przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej jako prom i służący do przewozu osób i ładunków w poprzek drogi wodnej. Skoro zatem prom jest odrębną, zdefiniowaną przepisami jednostką pływającą i nie jest łodzią motorową ani też innym sprzętem motorowym, a ustawodawca, wprowadzając w §17 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych nie zakazał używania promów, to wprowadzenie takiego zakazu w zaskarżonym rozporządzeniu Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2015 r. stanowiło niedopuszczalną ingerencję w treść tego przepisu. O ile bowiem w ocenie Sądu dopuszczalne jest złagodzenie zakazu poprzez zastosowanie wyłączeń mieszczących się w przepisach prawa, bądź wprowadzenie zakazu na części terenu parku krajobrazowego, o tyle brak jest możliwości takiej jego modyfikacji, która doprowadziłaby do zaostrzenia zakazu w sposób nieprzewidziany przez ustawodawcę. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 13 zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego.