II SA/Sz 846/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. M. M., reprezentowany przez radcę prawnego, zwrócił się w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i B+E. Decyzji tej zarzucił: - rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a w konsekwencji cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, gdy wnioskujących takich uprawnień nie posiadał, ponadto organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie wniosku przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie wezwał do uzupełnienia braku formalnego, - brak podstawy prawnej do wydania decyzji, gdyż wnioskujący nie podsiadał uprawnień do kierowania pojazdami (dokument prawa jazdy znajduje się w aktach sprawy). W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu [...] r. wobec niego orzeczono karę 5 lat pozbawienia wolności oraz środek karny w postaci 10-letniego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Dokument prawa jazdy został zatrzymany i znajduje się w aktach sprawy administracyjnej. Po odbyciu kary pozbawienia wolności opuścił teren RP. W dniu [...] r. Prezydent Miasta K. skierował go na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, któremu jednak nie poddał się. Z kolei w dniu [...] r. ww. organ cofnął mu uprawnienia do kierowania pojazdami. Wnioskodawca nie odebrał korespondencji, wobec czego zastosowano doręczenie zastępcze. Mając na uwadze, że kierowca może posiadać jedno ważne prawo jazdy, wnioskodawca wywiódł, że skoro w dniu wydania decyzji dokument w postaci prawa jazdy znajdował się w aktach organu, to nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami, a zatem nie można było cofnąć mu tych uprawnień. Doszło tym samym do rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja stoi w sprzeczności z gramatycznym brzmieniem art. 49 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Po wszczęciu postępowania nieważnościowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta K. w sprawie cofnięcia M. M. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i B+E w związku z niepoddaniem się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego też wykładnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. musi mieć charakter ścisły. We wniosku o stwierdzenie nieważności powołano się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami dotyczy osób posiadających prawo jazdy. Tymczasem, zdaniem Kolegium, przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym brak jest podstaw prawnych do uznania wniosku strony za zasadny. Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa stanowi o wadliwości decyzji będącej skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, tj. prawa procesowego i materialnego. Przy czym nie można zgodzić się z poglądem pełnomocnika, że fakt, iż dokument prawa jazdy został kierowcy zatrzymany i znajduje się w depozycie organu, oznacza, że nie posiada on uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja Prezydenta Miasta K. wydana została w oparciu o przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, zaś do jej wydania organ pierwszej instancji był zobowiązany z mocy ww. przepisów prawa. Powyższa decyzja została stronie doręczona w ramach tzw. "doręczenia zastępczego" (art. 44 k.p.a.), a przedmiotowa sprawa była szczegółowo badana przez Kolegium w ramach rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, które zakończyło się postanowieniem z dnia [...] odmawiającym przywrócenia stronie terminu. Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium przyjęło, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z brakiem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. M. M., działając przez radcę prawnego, zaskarżył opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanym wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W skardze decyzji tej zarzucił naruszenie: - art. 8 w zw. z art. 10 k.p.a. przez wyznaczenie stronie zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, co w praktyce uniemożliwiło jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż wnioskujący nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami, co wynika z akt sprawy (dokument prawa jazdy wnioskującego znajduje się w aktach), a ponadto decyzja stanowiąca podstawę do wydania ww. decyzji, tj. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji dotknięta była wadą nieważności, więc organ nie miał podstawy prawnej do wydania ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie według powyższych kryteriów sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest zasadna, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i B+E w związku z niepoddaniem się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Organ stanął bowiem na stanowisku, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie wystąpiła żadna z przesłanek warunkująca stwierdzenie jej nieważności, w tym powołana przez skarżącego. Z kolei według skarżącego, decyzja o cofnięciu uprawnień została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawej. Zdaniem sądu, w sporze tym rację należy przyznać organowi. Zgodnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy nie ma ona podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Natomiast z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowalna jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Innymi słowy, rzecz ujmując decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdy została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Oznacza to, że sprzeczność między treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia,konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 279/16, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak trafnie wskazało Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i B+ E została podjęta w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji) starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3lit. b. Z kolei art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowił, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Dodatkowo w podstawie prawnej decyzji przywołano art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.), zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z zacytowanego powyżej art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami wynika wprost, że organ ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy stwierdzi, że osoba skierowana decyzją ostateczną na egzamin sprawdzający kwalifikację, nie zrealizowała tego obowiązku. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący pomimo skierowania go decyzją z dnia [...] na egzamin sprawdzający kwalifikację w zakresie kat. B i B+E do takiego egzaminu nie przystąpił. Natomiast skarżący podnosi, że decyzja o cofnięciu uprawnień w ww. okolicznościach nie mogła zostać wydana z uwagi na to, że wcześniej prawo jazdy zostało mu zatrzymane i znajduje się w depozycie organu. Z takim stanowiskiem jednakże nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że skarżący błędnie utożsamia okoliczność zatrzymania prawa jazdy z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Dokument prawa jazdy poświadcza tylko posiadane uprawnienia, a zatem ma charakter pochodny do tych uprawnień. W konsekwencji zatem prawo jazdy może uzyskać tylko ten, kto ma określone uprawnienia. Dlatego też zgodzić należy się z organem, że sam fakt zatrzymania prawa jazdy i przekazania go do depozytu organu, nie pozbawiał skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami. Również podniesiona we wniosku i w skardze argumentacja wskazująca na wady decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kat. B i B+E nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Co prawda decyzja ta poprzedzała wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, tym niemniej zakres postępowania wyznaczonego treścią wyżej powołanego art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami wymaga jedynie ustalenia, czy osoba skierowana decyzją ostateczną na egzamin sprawdzający kwalifikacje, wykonała ten obowiązek. Natomiast ani organ, ani sąd w sprawie dotyczącej cofnięcia uprawień do kierowania pojazdami nie mają uprawień do badania zasadności wydania decyzji kierującej na egzamin państwowy, a w szczególności dokonywania oceny, czy dotknięta jest ona wadą nieważności. Istotne jest tylko to, że taka decyzja ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została ona wykonana przez zobowiązanego. Decyzje ostateczne korzystają bowiem z domniemania legalności i prawidłowości, a zatem muszą być respektowane przez samych ich adresatów, jak i organy oraz sąd. Dopiero wyeliminowane takiego aktu z obrotu prawnego w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnymi jest prawnie wiążące, ale taka sytuacja nie zaistniała na gruncie rozpoznanej sprawy. Tryb nieważności nie służy także kwestionowaniu skuteczności doręczenia przez organ korespondencji. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że kwestia pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu stanowi wyłącznie przesłankę trybu wznowienia postępowania. A zatem tylko w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 145 k.p.a. strona może dochodzić ochrony swoich praw w tej mierze. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skarżącego decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, który prawidłowo został zastosowany. W ocenie sądu, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 10 k.p.a., który skarżący upatruje w wyznaczeniu mu zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, co uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że naruszenie ww. przepisów zasadniczo oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1614/06 czy z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12, dostępne w Internecie). Tymczasem skarżący nie wykazał, aby wyznaczenie mu kilkudniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy uniemożliwiło dokonanie czynności, która mogłaby spowodować zapadnięcie w sprawie rozstrzygnięcia, które różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Chęć wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego nie stanowi takiej czynności, zwłaszcza, że nie wskazał, aby wypowiedź ta mogła wnieść coś nowego do sprawy. Poza tym nawet analiza skargi dowodzi, że skarżący w zasadzie powiela wcześniejszą argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.