II SA/Sz 847/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...], II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207,poz. 2016 ze zm.), nałożył na K. I. karę w kwocie [...]zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W dniu [...] K. I. złożył w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie punktu tankowania gazu LPG na działce w miejscowości [...]. Zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył termin obowiązkowej kontroli na dzień [...]. Jednocześnie do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęły dwa pisma Inspekcji Pracy jedno z dnia [...] stwierdzające, że K. I. eksploatował zbiorniki i instalację gazu płynnego bez decyzji Urzędu Dozoru Technicznego dopuszczającej je do użytkowania oraz drugie z dnia [...] informujące, że K. I. eksploatuje stanowisko do napełniania gazem LPG od dnia [...] tj. od chwili przekazania tzw. modułu gazu LPG przez spółkę [...]. W oparciu o teść tych pism Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wskazany punkt tankowania gazem LPG był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z zatem z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie K. I. złożył zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o odstąpienie od nałożonej kary i zarzucając, że punkt tankowania pojazdów gazem zlokalizowany przy stacji paliw został wykonany zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Przedmiotowa stacja paliw jest punktem handlowym funkcjonującym sezonowo, jednak czynna jest przez cały rok. W okresie zimowym z uwagi na znikomą ilość klientów prowadzone są jedynie prace konserwacyjne. Strona wskazała też, że stacja tankowania LPG jest własnością firmy [...]i przekazana została inwestorowi w użytkowanie [...]. Po tym terminie były dokonywane poprawki przy instalacji LPG, dlatego część wymaganych czynności była dokonywana z opóźnieniem. Aktualnie zgromadzone są wszystkie wymagane pozwolenia, konieczne dla funkcjonowania stacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 art. 59g Prawa budowlanego nałożył na K. I. karę w wysokości [...]. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu – punktu tankowania gazu LPG z dwoma zbiornikami gazu na działce nr [...] z miejscowości [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu postanowienia ponownie przytoczono okoliczności wskazane przez organ powiatowy i powołano jako podstawę prawną art. 55, 57 ust. 7 i 59f ust. 1 Prawa budowlanego (m.in. sposób obliczenia kary). Jako powód uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia organu powiatowego wskazano nieprawidłowe sformułowanie jego sentencji, gdyż nie określono w niej obiektu, za którego nielegalne użytkowanie nałożono karę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie daje możliwości uwzględnienia jakichkolwiek okoliczności pozaustawowych, w tym trudności finansowych lub innych. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania zezwolenia na użytkowanie, właściwy organ jest zobowiązany wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, bez względu na okoliczności przedstawione przez inwestora. K. I. na powyższe postanowienie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 55 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że punkt składający się z dwóch zbiorników gazu LPG stanowił obiekt budowlany zaliczony do kategorii XX wymagający uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy obiekt ten w rzeczywistości należy do kategorii XIX – zbiorniki przemysłowe a z kategorią tą nie łączy się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo, że w trakcie obowiązkowej kontroli faktycznie nie stwierdzono, że użytkowanie nastąpiło przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, - art. 11, 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronie dlaczego punkt tankowania gazu został zakwalifikowany jako odrębna stacja paliw a nie jako zbiorniki przemysłowe przeznaczone do magazynowania gazu, - art. 7, 8, 9, 10 § 1, 61 § 1 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nałożenia kary, a w konsekwencji nie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaniechanie należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej obowiązku, a także nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, - oraz oparcie postanowienia na niekonstytucyjnych unormowaniach art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego naruszono przypisy prawa materialnego jak i procesowego. Do naruszenia prawa materialnego doszło przez zakwalifikowanie dwóch zbiorników do przechowywania gazu, jako stacji paliw – obiekt budowlany kategorii XX, zamiast do zbiorników przemysłowych - kategoria XIX. Skarżący wskazał też, że w kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego nie została zawarta kategoria XIX, co oznacza, że zbiorniki do przechowywania gazu LPG, nie stanowią obiektu budowlanego z którym łączy się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się natomiast do treści art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust 1 Prawa budowlanego skarżący podniósł, że wymierzenie kary z powodu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może nastąpić jedynie, gdy fakt użytkowania zostanie stwierdzony w czasie obowiązkowej kontroli, a to nie miało miejsca. Skarżący podniósł również, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów art.107 § 3 kpa, bowiem organ nie podjął próby przekonania strony, że sporny obiekt budowlany stanowi stację paliw a nie zbiorniki przemysłowe. Organ II instancji uzasadnienie prawne potraktował jako jedynie przytoczenie przepisów prawa, natomiast nie podjął próby wyjaśnienia ich sensu w odniesieniu do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Naruszono też podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skutkiem tego był brak czynnego udziału strony w postępowaniu, a mianowicie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 kpa. Niezależnie od powyższego zdaniem skarżącego zastosowane przez organ II instancji przepisy na podstawie których wymierzono karę są niekonstytucyjne, co sprowadza się do tego, że organ II instancji nie może różnicować kary chociażby ze względu na kryterium stopnia zawinienia. Stan ten nie daje się pogodzić z wyrażoną w Konstytucji RP z zasadą demokratycznego państwa prawnego, natomiast wysokość obligatoryjnej kary, którą organ administracji jest zobligowany nałożyć, godzi w zasadę swobody działalności gospodarczej. Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zawiadomienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...],protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] na terenie obiektu budowlanego w [...] przy ulicy [...], decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Ponadto K. I. wniósł o zbadanie zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 144 kpa w zw. z art. 139 kpa albowiem w jego ocenie mogło dojść do naruszenia przez organ zasady zakazu reformationis in peius z uwagi na uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie nowego merytorycznego rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. Skarżący podniósł poza tym, że w odpowiedzi na skargę organ administracji nie zajął merytorycznego stanowiska co do podniesionych w sprawie zarzutów. Przede wszystkim nie wyjaśniono jakimi przesłankami kierował się organ kwalifikując obiekt do kategorii "stacja paliw" – zdaniem strony nie sposób tej kwalifikacji uznać za okoliczność bezsporną, jak chce tego organ. Wskazał też na przepisy dotyczące pojmowania terminu "stacja paliw" przytaczając rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony pożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W rozporządzeniu tym wskazano, że ustawodawca rozróżnił pojęcia: "stacja paliw" i "stacja gazu płynnego". Wskazano również na rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w którym rozróżniono między pojęciem "stacja paliw ze zbiornikami podziemnymi" oraz "stacja gazu płynnego". Również w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, ustawodawca wskazuje na "stację paliw płynnych" oraz na "samodzielną stację gazu płynnego". Zdaniem skarżącego ustawodawca nie zdefiniował jednoznacznie terminu "stacja paliw", jednak jego zdaniem nie ulega wątpliwości, że w powołanych aktach normatywnych chodzi o pewną całość techniczną – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Tak pojmowany obiekt – stacja paliw w realiach niniejszej sprawy nie został wzniesiony w rozumieniu art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego – "wzniesione" zostały dwa zbiorniki naziemne na gaz. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Niesporne jest, że postanowienia zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji wydane zostały na podstawie pism przesłanych przez Inspekcję Pracy , w których stwierdzono, że przedmiotowy punkt tankowania gazem LPG był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Również niesporny jest fakt, że K. I. w dniu [...] złożył w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie punktu tankowania gazu LPG. W następstwie tego wniosku Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego wyznaczył termin obowiązkowej kontroli na dzień [...]. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli nie odniesiono się do kwestii przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (protokół kontroli w aktach administracyjnych). Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast art. 59f ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Należy zgodzić się z zarzutem, iż organy administracji naruszyły adresowaną do nich zasadę nakazującą postępować w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku K. I.o udzielenie pozwolenia na użytkowanie punktu tankowania gazu LPG decyzją nr [...] z dnia [...] udzielił takiego zezwolenia, ale w tym samym dniu opierając się na treści pism Inspekcji Pracy wydał postanowienie o nałożeniu na stronę kary. Treści tych pism nie można jednak nadać takiego znaczenia dowodowego jak przyjął organ i uznać, że stanowią przesłankę wystarczającą do zastosowania wobec skarżącego przewidzianych w ustawie sankcji. Trzeba bowiem podkreślić, że pismo Inspekcji Pracy z dnia [...] informujące między innymi o eksploatacji zbiorników i instalacji gazu płynnego bez decyzji Urzędu Dozoru Technicznego dopuszczającej do ich użytkowania wpłynęło do Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...], a więc jeszcze przed terminem oględzin, które odbyły się w dniu [...] Pomimo posiadania tej informacji organ nadzoru budowlanego nie dokonał żadnych ustaleń w tym kierunku. Świadczy o tym treść protokołu zawierająca jedynie zapis, że punkt tankowania gazu nadaje się do użytkowania /protokół w aktach administracyjnych/. Treść wskazanego wyżej pisma Inspekcji Pracy, a także pisma tego organu z dnia [...] skierowanego do Inspektoratu Ochrony Środowiska należy jednak traktować tylko jako informację, którą, korzystając z przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych /w tym przesłuchania strony/, należało dokładnie zweryfikować ustalając czas i okoliczności przystąpienia przez stronę do użytkowania zbiorników gazu. Czego organy obu instancji zaniechały. W ocenie Sądu zebranie dowodów nastąpiło z naruszeniem obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), co stanowiło istotne naruszenie przepisów procesowych. Poza tym skarżący winien mieć realną możliwość wykazania swoich racji, czemu służy przestrzeganie w obu instancjach zasady wskazanej w art. 10 § 1 k.p.a., którą również naruszono w toku postępowania. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że K. I. wezwano do zapoznania się z zebranymi dowodami i złożenia oświadczenia co do treści pism złożonych przez organy inspekcji pracy. Pozbawiono w ten sposób stronę możliwości obrony swego stanowiska. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien prawidłowo ustalić wszystkie okoliczności związane z przystąpieniem do użytkowania zbiorników, a następnie, w zależności od wyników postępowania dowodowego wydać stosowną decyzję. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.