II SA/Sz 847/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.) oraz uchwały Nr XV/133/2007 Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r. Nr 3, poz. 48), ustalił D. i Z.S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], spowodowanej podziałem działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na wniosek właścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o powierzchni [...]ha, Burmistrz decyzją z dnia [...]r. dokonał jej podziału na działki: nr [...]. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...]r. i stała się ostateczna w dniu [...] r. Właścicielami nieruchomości w tym dniu byli D. i Z.S.. Do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie przyjęto stawkę procentową w wysokości [...]%, ustaloną przez Radę Miejską w Barlinku uchwałą Nr XV/133/2007 z dnia 29 listopada 2007 r., obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Następnie organ zauważył, że według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D.J. w dniu [...]r., wartość działki nr [...]przed podziałem wynosiła [...]zł a po dokonaniu podziału, wartość nieruchomości wyniosła [...]zł. Organ wskazał, że prawidłowość wykonania operatu nie budzi zastrzeżeń i przyjęto go jako podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.S. podał, że nie zgadza się z wyliczoną kwotą opłaty adiacenckiej, która powinna wynosić [...]zł , tj. tyle ile w przypadku podziału podobnej działki sąsiedniej o nr [...]. Po wpłynięciu odwołania strony rzeczoznawca majątkowy zajmując stanowisko w odniesieniu do podniesionych zarzutów Z.S. wyjaśnił, że operat szacunkowy dot. działki ew. nr [...]nie został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego. W badanej sprawie przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa składająca się z działki ewidencyjnej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]- przed podziałem, która podzielona została na działki: [...]. Zgodnie z przepisami prawa, wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem oraz po podziale została określona z wykorzystaniem nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Odnosząc się do definicji ustawowej nieruchomości podobnej, ustanowionej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biegły wskazał, że biorąc pod uwagę powyższy przepis i sztukę szacowania w operacie szacunkowym zostały stworzone trzy bazy nieruchomości: 1)działek podobnych do wycenianej wg stanu przed podziałem o dużych powierzchniach, 2)działek podobnych do wycenianej wg stanu po podziale o dużych powierzchniach, 3)działek podobnych do wycenianych wg stanu po podziale o małych powierzchniach. Dla nieruchomości przed podziałem, tj. dz. ew. nr [...]do porównań przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi, w tym również pod względem powierzchni, tzn. działki duże. Średnia cena transakcyjna nieruchomości przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych w analizowanym okresie wyniosła [...]zł/m², natomiast wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem została określona na poziomie [...]zł/m². Dla nieruchomości po podziale, tj. dz. ew. nr [...]do porównań przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi, w tym również pod względem powierzchni, tzn. działki duże. Średnia cena transakcyjna nieruchomości przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych w analizowanym okresie wyniosła [...]zł/m², natomiast wartość rynkowa nieruchomości po podziale została określona na poziomie [...]zł/m². Dla nieruchomości po podziale, tj. dz. ew. nr [...]do porównań przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi, w tym również pod względem powierzchni i tutaj przyjęto transakcje nieruchomościami o powierzchni stosunkowo małej, zbliżonej do przedmiotu wyceny. Średnia cena transakcyjna nieruchomości przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych w analizowanym okresie wyniosła [...]zł/m², natomiast wartość rynkowa nieruchomości po podziale została określona na poziomie [...]zł/m². W związku z powyższym wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału dz. ew. nr [...]ha zanotowano jedynie w odniesieniu do działki ew. nr [...] ha. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 uchwały Nr XV/133/2007 Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i podało, że wycena sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Stanowi ona pisemną opinię o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości (§ 55-56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego). Operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, ma na celu ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, którą stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami)). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu strony, że kwota ustalonej opłaty adiacenckiej jest za wysoka organ odwoławczy wskazał, że wielkość działki oraz jej lokalizacja były uwzględniane przez rzeczoznawcę w toku wyceny jako czynniki cenotwórcze. Organ powołując się na rzeczoznawcę wywiódł, że obok tych czynników na wartość nieruchomości wpływ miały inne, mające znaczenie dla ustalonej wartości nieruchomości. Na wartość nieruchomości wpływ miała także sytuacja rynkowa, która jest zmienna dla różnych okresów. Wskazana przez stronę okoliczność, że w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej wycena doprowadziła rzeczoznawcę do odmiennych wartości nie daje podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego, który został sporządzony zgodnie z zasadami sztuki wyceny. Zawiera on bowiem wszelkie elementy wymagane przepisami, opiera się na prawidłowo ustalonych datach i stanach nieruchomości a także przedstawia w zrozumiały i logiczny tok rozumowania rzeczoznawcy, który z kolei ma oparcie w stosownych przepisach i standardach zawodowych rzeczoznawców. Kolegium podało, że nie znalazło podstawy do sięgania, w toku oceny powyższego dowodu, do operatu na podstawie którego dokonano oszacowania wskazywanej przez stronę działki sąsiedniej. Skoro w myśl art. 157 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, to tym bardziej sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny innej nieruchomości nie może mieć takiego skutku. Porównywanie operatów sporządzonych w różnym czasie przez różnych rzeczoznawców, dla różnych nieruchomości nie mogłoby mieć znaczenia dla sprawy. Zdaniem organu drugiej instancji, dla oceny prawidłowości naliczenia opłaty adiacenckiej, znaczenie mógł mieć jednie operat sporządzony przez rzeczoznawcę D.J. - upr. [...] sporządzony [...]r. Analiza operatu szacunkowego dokonana zarówno przez organ pierwszej instancji jak i w toku postępowania odwoławczego, doprowadziła Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wniosku, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest prawidłowe. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Z.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej zmianę, bądź jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podał, że zaskarżona decyzja jest rażąco niesprawiedliwa. Skarżący, będąc przedsiębiorcą i szacując koszty inwestycji bierze pod uwagę wcześniejsze doświadczenia oraz decyzje organów i na tej podstawie podejmuje decyzje gospodarcze. Na podstawie decyzji z dnia [...]r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej została ustalona opłata w kwocie [...]zł za bliźniaczą działkę sąsiednią o nawet mniejszej powierzchni. Porównując decyzję tego samego organu można wysnuć wniosek, że w przeciągu dwóch miesięcy wartość działki wzrosła ponad dwukrotnie, na skutek czego opłata adiacencka związana z podziałem nieruchomości wzrosła również dwukrotnie. Takie działanie stanowi rażące naruszenie prawa a w szczególności art. 8 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że organ dokonując analizy operatu szacunkowego nie jest nim związany. Organ ma możliwość zmiany ustaleń dokonanych w operacie jeżeli dostrzeże jego uchybienia. W ocenie skarżącego, operat będący podstawą decyzji jest wadliwy, co tym samym skutkuje wadliwością decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W ocenie Kolegium, działania strony w toku postępowania cechuje bierność, gdyż ograniczyła się ona tylko do gołosłownych twierdzeń co do wysokości opłaty, nie przedstawiając dowodów na poparcie swych racji. W piśmie procesowym z dnia [...]r., będącym odpowiedzią na odpowiedź organu na skargę, skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w skardze dodając, że Kolegium nie ustosunkowało się do orzecznictwa przywołanego przez skarżącego, w szczególności do tezy, iż wzrost wartości nieruchomości nie wynika z faktu samego podziału ale musi zostać udowodniony. Skarżący podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej spowodowanej wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z jej podziału. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 98a ust. 1a, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Niesporne w sprawie jest, że decyzja Burmistrza z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], stała się prawomocna w okresie, kiedy obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 listopada 2007 r., nr IV/133/2007. Uchwała ta ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału na poziomie 30%. Nie budzi również kontrowersji w sprawie sam fakt zastosowania przez organy powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zarzuty skargi objęły natomiast kwestię uznania przez organy obu instancji, jako prawidłowego, operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...]r. w kontekście operatu szacunkowego wykonanego przez innego rzeczoznawcę dla sąsiedniej, bardzo zbliżonej nieruchomości, w oparciu o który ustalona została opłata adiacencka dwukrotnie niższa. Z tego powodu skarżący sformułował zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 8 K.p.a. który miałby polegać na tym, że w podobnym stanie faktycznym, w tym samym prawie okresie czasu, w związku z podziałem zbliżonych nieruchomości na podobne działki, wydano decyzje określające opłatę adiacencką raz na poziomie [...]zł, a w niniejszej sprawie w wys. [...]zł. Zasady ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej zostały określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według art. 146 ust. 1a ww. ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zatem jedynym dowodem określającym wartość nieruchomości, a w konsekwencji stanowiącym podstawę wyjściową do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Dowód taki niewątpliwie winien podlegać ocenie organów orzekających. Jednakże w przypadku niedostrzeżenia w nim ułomności i wobec braku skutecznego podważenia treści operatu przez stronę postępowania, organ obowiązany jest przyjąć wartość nieruchomości określoną w operacie i zastosować procentową stawkę opłaty adiacenckiej wynikającą z uchwały rady danej gminy, która jest drugim czynnikiem determinującym wysokość opłaty adiacenckiej. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotycząca ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości konkretnej nieruchomości spowodowanej jej podziałem nie zaś, wydana w innym postępowaniu, decyzja Burmistrza z dnia [...]r. Również ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegać mógł jedynie operat szacunkowy z dnia [...]r., nie zaś operat szacunkowy dotyczący innej działki (nr [...]podzielonej na działki nr [...]), który stał się podstawą wydania, nie poddanej kontroli instancyjnej, ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...]r. Okoliczność, że operat z dnia [...]r. określił wartość szacunkową nieruchomości na danym poziomie a inny operat, wykorzystany w innym postępowaniu, ustalił wartość zbliżonej nieruchomości odmiennie, nie uprawnia do postawienia tezy, że operat z dnia [...]r., jest nieprawidłowy. Nie można bowiem wykluczyć, że ocena operatu z dnia [...]r. mogłoby doprowadzić do uznania go za wadliwy, pomimo, iż jego ustalenia są akceptowane przez skarżącego. Istotne pozostaje bowiem zwrócenie uwagi, że operaty te dotyczyły innych nieruchomości, a orzekając w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było w żaden sposób związane dokonaną przez Burmistrza oceną operatu szacunkowego z dnia [...]r. i wydaną decyzją z dnia [...]r. Skoro w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...]r. jak i decyzji organu I instancji z dnia [...]r., to nieuprawnione jest stawianie Kolegium zarzutu rażącego naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. z tego tylko powodu, że zaskarżoną decyzją orzeczono wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie wyższej niż w innej sprawie uczynił to Burmistrz. Ocena legalności decyzji Kolegium nie może bowiem być uzależniona od trafności orzeczeń organów podejmowanych w innych sprawach. Zauważyć również należy, że skarżący, ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze, nie sformułował konkretnego zarzutu co do sposobu wykonania operatu szacunkowego z dnia [...]r., ustalającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości. Skarżący nie wykazał aby istotne z punktu widzenia szacowania wartości nieruchomości ustalenia były nieprawidłowe. Sąd, działając z urzędu, przeanalizował sporządzony na potrzeby przedmiotowej sprawy operat szacunkowy, nie dostrzegając w nim żadnych istotnych uchybień co do zastosowanej metody szacowania wartości, wykonanych obliczeń, czy też ustaleń faktycznych co do stanu nieruchomości. Wnioski operatu są przekonujące, znajdują odzwierciedlenie w wykonanych działaniach matematycznych. Przyjęte do porównania nieruchomości pochodzą z rynku lokalnego i mają charakter zbliżony z nieruchomościami wycenianymi, spełniając warunki wymagane przy stosowaniu metody wyceny nieruchomości metodą porównywania parami. Rzeczoznawca w sposób logiczny i szczegółowy przedstawił sposób w jaki dokonał obliczenia wartości 1 m2 poszczególnych działek, który nie wzbudza wątpliwości, zaś organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, poczynione ustalenia faktyczne i prawne wraz z wyjaśnieniem zastosowanych przepisów prawa oraz sposób ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było prowadzone w sposób mogący podważać jego zaufanie do organów władzy publicznej. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, uwagi odnoszące się do wniosków zawartych w operacie dot. ustalenia wartości nieruchomości przekazał autorowi operatu celem ustosunkowania się, umożliwił skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy, w tym z najistotniejszym w sprawie dowodem w postaci operatu szacunkowego określającym wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Nie można zatem było podzielić zarzutu naruszenia przez organy zasad prowadzenia postępowania wynikających z postanowień art. 7 i art. 8 K.p.a. Zaskarżona decyzja, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, została wydana w oparciu o niewadliwe ustalenia faktyczne i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego, co doprowadziło do uznania skargi za niezasadną i jej oddalenia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).