II SA/Sz 848/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. S. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących B. S. i W. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409), nakazał inwestorom B.S. i W.S. rozbiórkę obiektu tymczasowego - obiektu z płyty obornickiej - zaplecze kuchenne z dostawionym barem piwnym o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2, ustawionego na wyodrębnionym terenie działki nr [...] , przy ul. [...]. Organ podniósł, iż w dniu [...] pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], przy ul. [...]. Kontrolę przeprowadzili na wyodrębnionych działkach, oznaczonych dla potrzeb dzierżawy od nr [...] do nr [...], w obecności poszczególnych dzierżawców oraz dyrektora spółki A. - właściciela działki nr [...]. W wyniku ustaleń kontroli, stwierdzono, że na wyodrębnionej działce oznaczonej dla potrzeb umowy dzierżawy nr [...], dzierżawcy terenu, B.S. i W.S. ustawili następujące obiekty tymczasowe: przyczepę gastronomiczną, obiekt zaplecza kuchennego z barem piwnym oraz konstrukcję drewnianą - wiatę. Obiekt zaplecza kuchennego, z tzw. płyty obornickiej, ustawiony został w [...] na utwardzonym terenie, na dodatkowej wylewce betonowej, jest to zabudowa w kształcie litery "L", o wymiarach [...] m. Do obiektu dostawiono barek piwny konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] m. Łączna powierzchnia tej zabudowy wynosi [...] m2. Na ustawienie powyższego obiektu, B.S. i W.S. nie posiadali pozwolenia właściwego organu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają budowa jakich obiektów i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, o ile ten nie wniesie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia. W świetle przytoczonych przepisów wyżej opisanego obiektu nie zalicza się do obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających zgłoszenia, ponieważ nie jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie jest to również obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy (wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, wiata, altana oraz przydomowa oranżeria - ogrody zimowe o powierzchni zabudowy do 25 m2). Nie można uznać, że jest to obiekt określony w art. 30 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Inwestor nie zgłosił we właściwym organie zamiaru jego ustawienia, na działce usytuowany jest co najmniej 6-7 lat, zatem jego ustawienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadają. Ponadto obiekty niepołączone trwale z gruntem, sklasyfikowane zostały jako tymczasowe obiekty budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana, zatem należało uznać, że ww. obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, do których zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Dla obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawa Prawo budowlane przewiduje możliwość legalizacji pod warunkiem spełnienia łącznie dwóch warunków, o których mowa w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, tj. zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że zachodzi niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] i części obrębów [...] uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego [...]), który w § 11 wprowadził zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W.S. podnosząc, że jako dzierżawca do dnia [...], części działki nr [...], oznaczonej nr [...], zwraca się "o odroczenie egzekucji decyzji na rozbiórkę obiektów budowlanych" ponieważ (dzierżawcy pozostałych części ww. działki) "w 2006 r. byli blisko otrzymania pozwolenia na budowę swoich obiektów" a "dokumentacja wykonana w tamtym okresie miała wszelkie niezbędne pozwolenia i uzgodnienia (nawet od Konserwatora Zabytków) wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę". Jednakże "ówcześni pracownicy Urzędu Gminy [...], zakwestionowali możliwość uzyskania takowych zezwoleń przez własne (autorskie) interpretacje kilku zapisów w obowiązującym wtedy planie". Odwołujący się podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany "jest przeznaczony na długie użytkowanie (dłuższe niż 120 dni) (...), trwale związany z gruntem, posiada betonowy fundament i instalacje zakotwione w gruncie". Ponadto, obiektu tego nie można "oderwać od gruntu bez uszkodzenia konstrukcji i wyposażenia, które są kotwione do posadzki betonowej". Zauważył także, że "po pozytywnej opinii z Urzędu Gminy jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej (nie jest to obiekt tymczasowy i będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania)", ponadto "cofnięcie lub ewentualne wstrzymanie" przedmiotowej decyzji o rozbiórce "leży w interesie społecznym" i "w interesie wszystkich kuracjuszy i turystów, zarówno dorosłych i dzieci, przebywających w okresie kilkumiesięcznego (...) sezonu w [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], numer [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", przytoczył dotychczasowy przebieg sprawy oraz stan faktyczny, w całości zgadzając się w tym zakresie z ustaleniami organu I instancji. Następnie stwierdził, że jak stanowi art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają wyjątki od tej zasady. Artykuł 29 zwalnia budowę niektórych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, m.in. tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art.30 ust.1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty zgodnie z art. 30 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem, budowa obiektów tymczasowych, nie przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt objęty niniejszym postępowaniem nie został ustawiony na okres 120 dni. Z ustawowej definicji, tj. art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy, to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Tymczasowym obiektem budowlanym będzie również obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Przedmiotowy, niepołączony trwale z gruntem obiekt - zaplecze kuchenne z dostawionym barem piwnym o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2 - nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29, w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na jego wybudowanie. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajdują przepisy art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie zaś z ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przy czym, zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Jednakże, jak ustalił organ powiatowy, usytuowanie przedmiotowego obiektu jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na terenie ww. działki planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] - część A, dla którego określono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej. Niniejsza inwestycja narusza przepisy, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy uznał więc, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, tym samym prawidłowo zaskarżonym rozstrzygnięciem nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej. Odnośnie pozostałych argumentów odwołującego się, WINB wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wykonania nałożonego obowiązku ze względu na tzw. "interes społeczny". Powyższa decyzja została zaskarżona przez B.S. i W.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, poprzez: - nie wykonanie obowiązków prawa, a mianowicie nie wykonanie obowiązku zbadania przedstawionej sprawy, na tyle wyczerpująco pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, aby nie było wątpliwości i poczucia skrzywdzenia jednej ze stron postępowania niewłaściwą decyzją. Skarżący wnieśli także o dołączenie nowych dowodów do przedmiotowej sprawy w postaci kopii ogłoszeń przetargów z Urzędu Gminy na dzierżawę terenów będących na terenie i w zakresie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określenie przez urzędy precyzyjnej definicji "tymczasowych obiektów budowlanych", która to jasno wykluczy możliwość manipulacji interpretacją tego zapisu przez wszystkie strony postępowania. Skarżący stwierdzili, że gmina wydzierżawia tereny pod tymczasowe obiekty, co powoduje po ich stronie wątpliwości co do interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego. Według nich możliwe jest spełnienie jednego z warunków niezbędnego do legalizacji samowoli budowlanej - zgodności z planem. Nigdzie w przedmiotowym planie nie jest przedstawiona precyzyjna definicja, która tłumaczyłaby co to są "tymczasowe obiekty budowlane", a ma to kluczowe znaczenie dla podjęcia decyzji. Poza tym wniosek skarżących o odroczenie wykonania decyzji wynikał z czasu potrzebnego do podjęcia sprawiedliwej i zrozumiałej decyzji, po uprzednim otrzymaniu wszystkich odpowiedzi z urzędów, których skarżący zwrócili się o pomoc, tj. Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju(interpretacja planu miejscowego). Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdzili, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający i wyczerpujący wszystkie kwestie niezbędne do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowych obiektów. Samo uzasadnienie rozstrzygnięcia jest niesatysfakcjonujące, pozostawia poczucie skrzywdzenia przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego poprzez pochopną decyzję, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających zapisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (art.48 ustawy Prawo budowlane). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone więc musi być ustaleniem niepodważalnego stanu faktycznego sprawy, a w tym ustaleniem charakteru obiektu budowlanego i stwierdzeniu budowy bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dopiero następnie możliwe jest przejście do etapu legalizacji budowy, tj. zbadania zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy (gdy plan nieobowiązuje) oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniu wydanych decyzji, nie do końca spełniły powyższe wymogi. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę. Organy obu instancji przytoczyły szereg przepisów, jednak zawarta w nich ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm zastosowanych, tj. przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu winna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Efektem tego błędu jest wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i brak wskazania, która z tych definicji ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. wybudowanego zaplecza kuchennego z dostawionym barem piwnym. Stwierdzenie jedynie, że wybudowany obiekt jest obiektem tymczasowym jest niewystarczające zarówno dla strony, której trudno zrozumieć postępowanie organu - na co wskazuje treść odwołania i skargi, jak i dla sądu, który w tym zakresie nie może zastąpić organu, a także dokonać właściwej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. W świetle powyższego sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 77 i 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.