II SA/Sz 85/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Starosta [...] decyzją z dnia [...] r.nr [...] , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) zwanego dalej "K.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. Ł. z dnia [...] r. odmówił wnioskodawcy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej budowę budynku jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] , przy ul. [...] w [...] . Organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. odmawiającej A. Ł. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, organ przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. Wniosek oraz załączona do niego dokumentacja projektowa wskazywała, że zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w obrębie [..] , przy wykorzystaniu stanu surowego przerwanej budowy pawilonu handlowo- usługowo- produkcyjnego (parter). Roboty budowlane miały polegać na zmianie układu ścian wewnętrznych, nadbudowie i rozbudowie stanu surowego tego budynku. Organ ustalił, że stan surowy budynku został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] wydanego w dniu [...] r. przez Burmistrza , zezwalającego K. H., K. H. oraz G. Ł. na budowę pawilonu handlowo - usługowo – produkcyjnego. Budowa została przerwana, natomiast z umowy zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową – jako użytkownikiem wieczystym terenu, na którym usytuowano pawilon - a G.Ł. -adresatką decyzji o pozwoleniu na budowę wynikało, że termin zakończenia budowy został określony na dzień [...] r. Znajduje to potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, tj. w piśmie A. C. z dnia [...] r. skierowanym do Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] , w którym w związku z rezygnacją G.Ł. z budowy pawilonu handlowego, ww. wnosi o przyjęcie go w poczet członków Spółdzielni Mieszkaniowej, aby móc kontynuować budowę. A. i C. zawarł w dniu [...] r. umowę ze Spółdzielnią Mieszkaniową w [...] o budowę pawilonu w terminie do dnia [...] r., jednakże brak jest decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę na A. C.. Ze względu na to, że pozwolenie na budowę pawilonu zostało wydane w [..] r., a budowa została przerwana w [...] r., organ I instancji uznał, że do tej decyzji oraz sprawy przerwania budowy należy stosować art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) zgodnie z którym, pozwolenie na budowę traciło ważność, jeżeli budowa została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata. Organ wskazał jednocześnie, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane weszła w życie dnia 1 stycznia 1995 r. Pozwolenie na budowę z dnia [...] r. utraciło więc ważność z mocy prawa, przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. Stan prawny spowodował zatem, że dalsze prowadzenie budowy mogło nastąpić po wydaniu nowego pozwolenia na budowę. Rozpatrując wniosek A. Ł. o wydanie pozwolenia na budowę organ I instancji stwierdził, że przerwana budowa (stan surowy budynku) od strony ul. [...] przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta . Starosta [...] podniósł nadto, że już pierwotnie rozpatrując wniosek A. Ł. z dnia [..] r. w projekcie stwierdzono, że projektowana zabudowa przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta . Strona pomimo wezwania nieprawidłowości tej nie usunęła i z tego powodu organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] r.). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przyjął, że inwestor świadomie nie zamierza dokonywać poprawek w projekcie, i odstąpił od ponownego wydawania postanowienia nakładającego usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie. Rozpatrując sprawę w oparciu o nowy dowód- projekt pawilonu handlowo-usługowo - produkcyjnego zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] r. znak:[...] , organ ustalił, że z planu realizacyjnego tego projektu wynika, iż pawilon powinien być usytuowany w odległości 42,5 m od budynku wielorodzinnego, projekt, który został przedłożony do zatwierdzenia wskazuje, że odległość wybudowanego stanu surowego tego pawilonu wynosi 40 m. Wynika stąd, że stan surowy pawilonu wybudowano w odległości 2,5 m bliższej od budynku wielorodzinnego, niż zezwalał na to projekt. Z tego powodu część budowy przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy o 2,5m. A. Ł. wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] ego z dnia [...] r. do Wojewody , wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że żaden z elementów nowoprojektowanych nie wychodzi poza linię zabudowy. Inwestycja składa się z obiektu istniejącego, wybudowanego według parametrów sprzed 20 lat oraz z części nowej. Brak zgodności z projektem części istniejącej – w ocenie odwołującego się- nie ma znaczenia, gdyż obiekt ten i tak nie spełniałby obowiązujących aktualnie wymogów (5 metrowej odległości od granicy działki). Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy i stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w obrębie [..] , przy wykorzystaniu istniejącego stanu surowego, przerwanej budowy pawilonu handlowo-usługowo- produkcyjnego (parter) poprzez jego przebudowę, rozbudowę o dwa garaże i nadbudowę o poddasze użytkowe. Zgodnie z art.35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymogami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, sprawdza kompletność projektu oraz wykonanie i sprawdzenie przez osoby uprawnione. Po analizie rodzaju i zakresu robót, dokonanej na podstawie załączonego materiału dowodowego, oraz wykorzystaniu wiedzy znanej z urzędu, organ odwoławczy ustalił, że w rozpatrywanej sprawie, dla obszaru objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta , zatwierdzony uchwałą Nr XLVII/396/06 z dnia 27 października 2006r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Nr 111 z 2006r. poz. 2163. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta wynika, że działka nr [..] (poprzedni nr [...] ), położona w obrębie ewidencyjnym [..] , leży na terenach opisanych w planie symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zaznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tego terenu, wynoszącej 5m od granicy działki z drogą. Wniosek o pozwolenie na budowę obejmował całość inwestycji, bez rozgraniczenia na część istniejącą i nowoprojektowaną, a więc sprawdzenia co do zgodności z planem podlegało całe zamierzenie inwestycyjne. Przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu (rys. nr 01) w ocenie organu odwoławczego jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta , gdyż linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynosi 2,00m od granicy działki z drogą i jest przekroczona w stosunku do ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego o 3,00m. Organ odwoławczy dokonując analizy treści planu stwierdził, że organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę dokonał jego prawidłowej oceny i zasadnie na podstawie art.35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zaskarżoną decyzją odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [..] w obrębie nr [..] przy ulicy [...] w [...] . Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu wskazującego, że żaden nowoprojektowany element nie wychodzi poza obowiązującą linię zabudowy, Wojewoda stwierdził, że argumentacja ta nie ma znaczenia w przypadku, gdy stan surowy budynku, na bazie którego wykonano projekt budowlany, jest zlokalizowany niezgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta . Stan surowy przerwanej budowy pawilonu handlowo- usługowo-produkcyjnego został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r, które straciło ważność, gdyż jak wykazał materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego inwestor tego faktu nie podważał. Inwestor był zatem zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, w tym dla istniejącego stanu surowego przerwanej budowy pawilonu handlowo - usługowo- produkcyjnego, które w dniu orzekania winno być zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta . A. Ł. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego[...] . W skardze podnosił, że Starosta [...] odmówił mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] - na działce nr [..] w obrębie [..] , natomiast głównym zarzutem, na który powoływał się w uzasadnieniu decyzji, było usytuowanie projektowanego obiektu poza linią zabudowy, niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta . Skarżący podał, że w odwołaniu od decyzji Starosty podnosił , iż działkę o nr [..] (poprzednio, przed scaleniem nr[...] ) nabył od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (jako użytkownika wieczystego) i następnie Miasta (jako właściciela) z istniejącym tam budynkiem usługowym w stanie surowym, za który zapłacił i ponosi coroczne opłaty z tytułu podatku od nieruchomości. Zdaniem skarżącego, w świetle decyzji organów I i II instancji obiekt ten jest bezwartościowy, bo nie może z nim nic zrobić, a wręcz powinien rozebrać, co dodatkowo obciąży skarżącego kosztami zanim rozpocznie jakąkolwiek inwestycję na zakupionej działce. A. Ł. zamierza przebudować układ funkcjonalny wewnątrz obiektu, poprzez wzniesienie szeregu ścianek działowych pod kątem planowanej tam funkcji mieszkalnej. Ponadto od strony wschodniej i zachodniej planuje dobudować dwa pomieszczenia gospodarczo-garażowe, zgodnie z obowiązującą w planie linią zabudowy tj. cofnięciem o 3,0 m (5,0 m od granicy działki) w stosunku do istniejącej ściany frontowej parteru , tak by planowana zabudowa pokrywała się z linią zabudowy. Skarżący podał również, że zaplanował rozbudowę istniejącego budynku poprzez nadbudowę poddasza i w tym miejscu cała bryła budynku przesunięta została o 5,0 m w stosunku do granicy działki tak, by pokrywać się z linią zabudowy. Powyższa koncepcja spowodowała liczne utrudnienia w projektowaniu i w późniejszej realizacji przedsięwzięcia (znaczne podniesienie kosztów ze względu na konieczność wykonania słupów i nadwieszenia sporej części piętra poza obrys parteru). Projekt został wykonany w ten sposób, by całe przedsięwzięcie zgodne było z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta . A. Ł. wskazał, że na etapie projektowania i opiniowania projektu zagospodarowania terenu otrzymał ustną akceptację Architekta Miejskiego co do planowanych rozwiązań. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Wojewody skarżący zwrócił uwagę na stanowisko organu dotyczące podnoszonych przezeń argumentów w odwołaniu. Podnosił, że skoro zdaniem organu nie "ma znaczenia w omawianej sprawie w przypadku, gdy stan surowy budynku na bazie którego wykonano projekt budowlany jest zlokalizowany niezgodny z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta ", to z jakiego powodu od 4 czterech lat pobiera się od niego opłaty związane z podatkiem od nieruchomości. A. Ł. wskazał również na niezasadność narzucenia skarżącemu przez Starostę [...] konieczności scalenia działek (nr[...] ), jako jeden z wymogów do uzyskania pozwolenia na budowę, którego i tak nie miał zamiaru udzielić ze względu na usytuowanie istniejącego na działce obiektu, a skarżącego niepotrzebnie narażono na poniesienie wysokich kosztów scalenia. Skarżący zarzucał nadto, że treść aktu notarialnego (Repertorium A nr [...] r. z dnia [...] r.), zgodnie z którym stał się nabywcą działki o powierzchni 0.0766 ha i budynku murowanego jednokondygnacyjnego o powierzchni 165,7 m2 z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest myląca, gdyż budynek jest bezwartościowy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sądy administracyjne orzekają przy tym na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawnego. Sądy te jedynie kontrolują prawidłowość (legalność) działania administracji, a nie zastępują organów administracji w ich działalności. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje. Przepis ten, którego wykładnia nie budzi wątpliwości, wprost nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z treścią planu miejscowego. Zarówno Starosta [...] jak i Wojewoda przeprowadzili postępowanie w kierunku sprawdzenia zgodności planowanej przez skarżącego inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta u (uchwała nr XLVII/396/06 Rady Miejskiej u z dnia 27 października 2006 r. – Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 111, poz. 2163 ze zm.). Z dokonanej przez organ oceny zgodności wynikało, że budynek, którego projekt skarżący przedłożył do zatwierdzenia celem uzyskania pozwolenia na budowę przekracza linię zabudowy obowiązującą w planie, która dla tego terenu (oznaczonego symbolem MN, obręb ewidencyjny [..] , działka nr [..] ), wynosi 5 metrów od granicy działki z drogą. Skarżący tej odległości nie kwestionował i wskazywał, że budynek którego jest inwestorem został zaprojektowany na bazie istniejącego na działce budynku, posadowionego tam na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r., którego lokalizacja, w tym usytuowanie względem linii zabudowy, była zgodna z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta u (uchwała MRN w [...] nr X/49/85- opubl. W Dz.Urz Woj. Koszalin. Nr1, poz. 5 z 22.02.1986 r.). Nowoprojektowane części budynku są zgodne z obecnie obowiązującym planem, albowiem są oddalone od granicy działki z drogą o co najmniej 5 m. W niniejszym postępowaniu kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia są kryteria oceny legalności projektu budowlanego w kontekście zgodności usytuowania objętego projektem budynku z obowiązującym aktualnie planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy część budynku została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r. natomiast część, dostosowująca dawny pawilon usługowo-produkcyjno-handlowy do celów mieszkalnych, stanowi rozwiązania nowoprojektowane. W pierwszej kolejności odnieść się należy do pozwolenia na budowę wydanego [...] r. na rzecz K. H. K. H. i G. Ł.. Decyzja w tej sprawie została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 19974 r. Prawo budowlane, który to akt utracił moc z dniem 31 grudnia 1994 r. Z akt sprawy wynika, że budowa pawilonu nie została zakończona we wskazanym w umowie terminie do [...] r. W tej sytuacji organy prawidłowo przyjęły, że na podstawie przepisów art. 32 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenie na budowę z dnia [...] r. utraciło ważność. Zatem w dniu [..] r. (data nabycia nieruchomości podana w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), skarżący nabył nieruchomość z nie zakończoną budową pawilonu usługowo- produkcyjno-handlowego, bez ważnego pozwolenia na budowę. Skoro A. Ł. zdecydował się na rozbudowę istniejącego budynku, zlecił wykonanie nowego projektu uwzględniającego zrealizowaną część pawilonu oraz wystąpił o jego zatwierdzenie i wydanie pozwolenia na budowę, to organy słusznie badały legalność przedsięwzięcia na gruncie przepisów art. 35 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, w tym na podstawie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta u w odniesieniu do całej planowanej inwestycji. Jeżeli cyt. wyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga od organu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było wydanie przez ten organ, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienia z dnia [...] r. w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w tym dostosowania budynku od strony ulicy [...] do obowiązującej nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej w planie miejscowym miasta . Skoro zaś skarżący nie usunął stwierdzonych przez organ nieprawidłowości, to wobec niezgodności przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), zachodziły przesłanki do wydania w oparciu o cyt. wyżej przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przedmiotową budowę. Poglądy doktryny, podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie wskazują, że negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 442). Należy przy tym dodać, że w niniejszej sprawie ocenie zgodności z planem podlegał projekt budowlany jako całość obejmująca dawny pawilon usługowo-produkcyjno-handlowy oraz - jak to wyżej podkreślono - część nowoprojektowaną. Organy nie miały żadnych podstaw prawnych do dokonania oceny zgodności inwestycji z planem odrębnie dla każdej części, tym bardziej, że budynek pawilonu nigdy nie został do końca zrealizowany, a wydane w [..] r. pozwolenie na budowę utraciło ważność. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zarzuty te wykraczają poza zakres sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, np. kwestia uiszczania podatku od nieruchomości i konieczności scalenia działek oraz kognicję sądu administracyjnego co do nieformalnej akceptacji inwestycji przez Architekta Miasta, czy zasadności zakupu przez skarżącego nieruchomości zabudowanej. Z braku zatem uzasadnionych podstaw Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi A. Ł. i wobec tego oddalił ją zgodnie z art. 151 P.p.s.a.