II SA/Sz 85/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym w oparciu o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania R. O. od pisma Zastępcy Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych z dnia [...] r. w sprawie lokalu mieszkalnego płożonego przy ul.[...] , po zgonie najemcy J. S. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 11 czerwca 2013 r. R. O. zwrócił się do Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych z wnioskiem o wynajęcie zajmowanego lokalu mieszkalnego po zgonie najemcy. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] r., nr [...] zastępca Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych poinformował wnioskodawcę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie regulacji stanu prawnego ww. lokalu mieszkalnego. W treści pisma podał, że R. O. nie należy do kręgu osób, które wstępują w stosunek najmu po zgonie najemcy oraz, że nie spełnia wymogów przepisu § 10 ust. 1 i 2 pkt 1-4 Uchwały Nr XVIII/507/12 Rady Miasta Szczecina z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. Zach. z 06.06.2012 r. poz. 1310 ze zm.). Pismem z dnia 30 września 2013 r. zatytułowanym "[...] " R. O. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o jej uchylenie oraz zobligowanie organu do prowadzenia postępowania w sposób określony przepisami stanowionego prawa, zapewniającego stronie korzystanie z przynależnych swobód i wolności obywatelskich. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że niedopuszczalność, o której mowa w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego zachodzi m.in., w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Kolegium pismo Z-cy Dyrektora ds. prawnych Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wniesione odwołanie na czynność organu administracji publicznej należało potraktować jako niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne R. O. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej odrzucenie jako przedwczesnej z powodu nieskutecznego doręczenia wskazanych orzeczeń (pominiecie w sprawie ustanowionego pełnomocnika), ewentualnie o ich uchylenie jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W treści uzasadnienia skargi, powołując się na treść przepisów art. 1 pkt 1, art. 2, art. 5 § 2 pkt 6 oraz art. 3 Kodeksu postepowania administracyjnego, skarżący wywiódł, że wniosek jego był uprawniony i jego rozpoznanie winno nastąpić w trybie postępowania administracyjnego, na drodze decyzji administracyjnej. Nadto wskazał na nie dość przejrzyste uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz brak reakcji na sformułowane zarzuty krytyczne. W suplemencie skargi z dnia 2 stycznia 2014 r. skarżący, powołując się na treść przepisów art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że pismo z dnia 4 września 2013 r. należało uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., na który służy skarga. Wskazał również, że skarga winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części suplementu skarżący zawarł wywody odnoszące się do wpływu pominięcia ustanowionego w sprawie pełnomocnika na prowadzone postępowanie administracyjne oraz na rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Nadto wyjaśnił, że na długo przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, w dniu 26 kwietnia 2007 r., prawidłowo ustanowił swoją żonę pełnomocnikiem we wszystkich sprawach administracyjnych między nim, a Prezydentem Miasta oraz podległymi mu służbami. Nadto tym samym dokumentem ustanowił adres żony, jako adres do korespondencji. Skarżący wniósł także by Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po analizie akt sprawy oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podzielił jego poglądy przedstawione w ośmiu punktach. W złożonej na rozprawie rekapitulacji skargi skarżący wskazał, że nawet jeżeli zaskarżone postanowienie co do rozstrzygnięcia jest prawidłowe, to jest wadliwe, z uwagi na treści zawarte w jego uzasadnieniu. Zdaniem skarżącego zawarty w uzasadnieniu akapit, w którym Kolegium stwierdziło, że nie należy on do kręgu osób mogących wstąpić w stosunek najmu po śmierci najemcy, rozstrzyga wynik postępowania pierwszoinstancyjnego. Skarżący zarzucił również, że Kolegium mimo zasygnalizowania w dowołaniu, że Prezydent Miasta narusza jego uprawnienia obywatelskie, nie podjęło jakiegokolwiek działania w tym względzie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej określanej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonych przepisów po pierwsze wynika, że Sąd nie może wykonywać swoich uprawnień bez wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Po drugie, że dokonując kontroli, co prawda nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak zobowiązany jest orzekać w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako przedmiot zaskarżenia wskazał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, tylko ten akt może podlegać kontroli Sądu. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii formalnej swym zakresem obejmuje merytoryczne działania organu I instancji. Dokonując Kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie narusza ono przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu pozwalającym Sądowi na jego wzruszenie. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowiło unormowanie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej "K.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Powołany przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może natomiast wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadków braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której – wbrew twierdzeniem autora odwołania – nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można zakwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno-techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stała się kwestia, czy organ informując skarżącego, iż nie spełnia warunków do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego wynikających z § 10 ust. 1 i 2 pkt 1-4 Uchwały Nr XVIII/507/12 Rady Miasta Szczecina z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. Zach. z 06.06.2012 r. poz. 1310 ze zm.), powinien to uczynić w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy, że pismo, od którego wniesione zostało odwołanie nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem tego rodzaju sprawy nie są załatwiane w takiej formie. Wskazać należy, że kwestia ta przestała być sporna między stronami, bowiem R. O. wnosząc skargę prezentował stanowisko, iż tego rodzaju sprawy winny być załatwiane formie decyzji administracyjnej, dlatego jego zdaniem pismo z dnia 4 września 2013 r. w istocie jest decyzją. Jednak już w suplemencie skargi, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdził, że pismo to należało uznać za akt organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Mimo takiego stanowiska R. O. podtrzymał złożoną skargę wskazując na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności na fakt zawarcia w treści uzasadnienia stwierdzenia, iż nie należy do kręgu osób, które wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zarzut ten traktowany musi być, jako naruszenie przez organ odwoławczy przepisów proceduralnych, a konkretnie art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Przepisy te wskazują jakie elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Słusznie skarżący zarzuca, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania Kolegium nie powinno odnosić się do kwestii, czy spełnia, czy też nie, warunki do wstąpią w stosunek najmu. Prawidłowe uzasadnienie orzeczenia nierozstrzygającego o istocie sprawy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii formalnych. Jednak wskazana wadliwość zaskarżonego postanowienia nie skutkuje automatycznym uwzględnieniem skargi, tylko bowiem naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania obligowałoby Sąd do jego uchylenia. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu, mimo nie do końca prawidłowego uzasadnienia, prawidłowo orzeczono o niedopuszczalności odwołania. Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi, iż zaskarżone postanowienie nie zostało skarżącemu prawidłowo doręczone, bowiem pominięto ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Skarżący sam przyznaje, że w dniu 26 kwietnia 2007 r. ustanowił swoja żonę pełnomocnikiem we wszystkich sprawach między nim, a Prezydentem Miasta . W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo doręczyło wydane postanowienie skarżącemu skoro barak było pełnomocnictwa do zastępowania skarżącego przed organem odwoławczym. Podsumowując, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w badanym postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zasługuje na aprobatę, brak bowiem podstaw prawnych do uznania pisma organu z dnia 4 września 2013 r. za decyzję administracyjną. W tej sytuacji na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec o oddaleniu skargi.