II SA/Sz 85/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak [...] Wojewoda Z (dalej: "Wojewoda") po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej: "Skarżąca", "Inwestorka",) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] znak [...], wnoszącą sprzeciw do zamiaru wykonania remontu poszycia dachu polegającego na jego wymianie w budynku gospodarczym położonym na dz. nr [...] przy ul. [...] w W. , gm. D. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż w dniu [...] do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie Inwestorki, w sprawie zamiaru wykonania w części budynku gospodarczego na dz. nr [...] w W. gm. D., będącego w jej posiadaniu i użytkowaniu, robót budowlanych polegających na: przeprowadzeniu remontu poszycia dachowego budynku gospodarczego w zakresie zerwania zniszczonego pokrycia dachowego wraz z deskami, przeglądzie i wymianie zniszczonych elementów więźby dachowej, odeskowaniu i ułożeniu papy termozgrzewalnej, montażu rynien i naprawie komina. Do wniosku załączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzę kominiarską, zdjęcia obecnego stanu pokrycia dachowego budynku i budynku od środka. W uzupełnieniu do zgłoszenia w dniu [...] Inwestorka wyjaśniła m.in., że remont poszycia dachowego nie przewiduje zmiany konstrukcji dachowej budynku, wymianie ulegną przegniłe deski, murłaty i krokwie. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] zobowiązał Inwestorkę do uzupełnienia zgłoszenia poprzez: uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykazania tytułu prawnego, z którego owe prawo wynika oraz wskazania, czy wnioskodawczyni posiada zgodę współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto nadmieniając, że przedmiotowy budynek jest na granicy działki, Starosta [...] zobowiązał Inwestorkę do dopisania w odpowiednim polu formularza oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dz. nr [...] wraz z podaniem tytułu, z którego wynika prawo do dysponowania tą działką oraz do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie, czy budynek był lub jest wyposażony w urządzenia grzewcze ze względu na chęć usytuowania w budynku piecyka stałopalnego. W dniu [...] Skarżąca wyjaśniła m.in., że posiada udział w nieruchomości który wynosi [...], co wynika z księgi wieczystej i jest właścicielem większości budynku gospodarczego. Budynek ten jest podzielony według umowy podziału quad usum. Na tej podstawie każdy ze współwłaścicieli części wspólnej może korzystać z wydzielonej części nieruchomości wspólnej samodzielnie, bez ingerencji i ograniczeń pozostałych współwłaścicieli. Wymiana pokrycia dachowego będzie wykonana wyłącznie w części będącej w jej władaniu. Budynek przedzielony jest przegrodą pionową. Wnioskodawczyni wskazała też, że wymiana pokrycia dachowego nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i nie jest wymagana zgoda drugiego współwłaściciela, gdyż posiada ona udział większościowy. Inwestorka oświadczyła, że przedłożone do wniosku zgłaszającego roboty budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wypełnione właściwie. Ponadto wskazała, że część budynku należąca do niej nie jest położona na granicy działki i nie będzie korzystała z nieruchomości dz. nr [...]. Ponadto komin jak i piecyk na paliwo stałe (drewno) są częścią budynku, następuje jedynie wymiana piecyka opalanego drewnem. Decyzją z [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 5c i ust. 5 prawa budowlanego wniósł sprzeciw. Organ uznał, że Inwestorka nie wywiązała się z nałożonego postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Od tej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik Inwestorki, wywodząc miedzy innymi, iż planowany remont nie przekracza czynności zwykłego zarządu nieruchomości i brak jest wymogu uzyskania zgody współwłaściciela mniejszościowego. Remont dotyczy wyłącznie części budynku znajdującego się we władaniu Inwestorki i w żadnej mierze nie dotyczy nieruchomości współwłaściciela. Ponadto Skarżąca uznała za bezzasadne żądanie przez organ I instancji prawa do dysponowania na cele budowlane, działką sąsiednią nr [...], przy której znajduje się przedmiotowy budynek. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda stwierdził, iż z przedmiotowego zgłoszenia oraz wyjaśnień Inwestorki wynika, że jej zamiarem jest wykonanie remontu poprzez wymianę starego pokrycia dachowego na nowe oraz wymiana w miejsce istniejących elementów konstrukcyjnych dachu przegniłych krokwi, czy murłat. Ponadto zamiarem jest naprawa komina. Do zgłoszenia Skarżąca załączyła opinię kominiarską nr [...] z [...] z której wynika, że przewód kominowy nr [...] i nr [...] odpowiadają przepisom prawa. Wskazano, iż przewód wentylacji wywiewnej pomieszczania gospodarczego należy otynkować, w przewód piecyka stałopalnego należy zamontować wkład nierdzewny żaroodporny. Oba przewody należy przemurować i podwyższyć. W ocenie Wojewody organ I instancji bezzasadnie zobowiązał Inwestorkę do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki sąsiedniej tj. nr [...]. Żądanie organu nie wynikało z żadnej podstawy prawnej. Z mapy ewidencyjnej wynika bowiem, że budynek gospodarczy, w którym planowane są roboty położony jest w całości na dz. nr [...] i nie ma znaczenia, że położony jest on przy samej granicy tej działki. Ustalono ponadto, że z zapisów ksiąg wieczystych oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że budynek gospodarczy położony na dz. nr [...] jest współwłasnością Inwestorki w udziale [...] oraz B. i M. N. we wspólnym udziale [...]. Organ wyjaśnił, że remont budynku mający na celu utrzymanie obiektu w dobrym stanie jest czynnością zwykłego zarządu zatem w przypadku remontu, który nie ingeruje w część konstrukcyjną obiektu, przy posiadaniu większości udziałów, nie jest wymagana zgoda pozostałych współwłaścicieli. Jednakże z uwagi na deklarowaną ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku (murłaty i krokwie), roboty remontowe zgłaszane przez Inwestorkę przekraczają swoim zakresem czynność zwykłego zarządu. Prace takie mogą negatywnie oddziaływać na konstrukcję całego budynku. Pismem z dnia [...] pełnomocnik Inwestorki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody zarzucając jej: 1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art., 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie charakteru budynku i remontu jaki Skarżąca chce przeprowadzić, sposobu korzystania z budynku i wpływu tego na ocenę charakteru czynności jaką są planowane prace remontowe, które bezpośrednio zmierzają do zachowania należytego stanu nieruchomości, a także tego, że planowane prace polegają na wymianie uszkodzonego pokrycia dachowego, a nie elementów konstrukcyjnych budynku. Skarżąca zaznaczyła we wniosku i w wyjaśnianiach, że elementy te, co najwyżej, w przypadku wystąpienia takiej potrzeby zostaną wzmocnione. W konsekwencji organ błędnie ustalił, że wymagana jest zgoda współwłaściciela mniejszościowego na planowane prace i tym samym naruszył słuszny interes strony; 2) Naruszenie art 30 ust 5c Prawa budowlanego w zw. art. 199 kodeksu cywilnego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy, w zebranym w sprawie materiale nie sposób doszukać się czynności remontowych Skarżącej, które przekraczałyby zakres zwykłego zarządu; 3) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 209 kodeksu cywilnego w zw. z art 201 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy prawidłowa ocena stanu sprawy musi prowadzić do wniosku, że Skarżąca swoimi planowanymi działaniami chce zachować substancję wspólnego budynku w stanie niepogorszonym i ustrzec go przed zniszczeniem, a także, że czynności te są czynnościami mieszczącymi się w zakresie czynności zwykłego zarządu. Na marginesie zaznaczono, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności (co wynika z dokumentacji zdjęciowej), że drugi współwłaściciel na swojej części budynku wykonał te same prace bez żadnego zgłoszenia i bez pytania się drugiego współwłaściciela; 4) Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena materiału sprawy w zgodzie z zasadami doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki nakazuje uchylenie zakwestionowanej decyzji i wyrażanie zgody Skarżącej na wykonanie prac remontowych chroniących wspólny budynek przed dewastacją przez warunki atmosferyczne bez zgody współwłaściciela mniejszościowego. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do uwzględnienia odwołania Skarżącej poprzez uchylenie sprzeciwu. Ponadto złożył wniosek o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnika Skarżącej oświadczył także, iż w okolicznościach ocenianej sprawy, jako niemożliwą do zaakceptowania należałoby uznać sytuację, w której właściciel budynku, z uwagi na układ stosunków własnościowych byłby pozbawiony możliwości legalnego wykonania remontu poszycia dachu nad częścią budynku wspólnego, którą wyłącznie włada, mającej zasadniczy wpływ na poprawę warunków i standardu korzystania z tego budynku, a także przeciwdziałać pogorszeniu jego stanu. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W badanej sprawie osią sporu pomiędzy organem odwoławczym a Skarżącą jest to, czy wobec wykazanego przez Skarżącą w zgłoszeniu zakresu robót budowlanych na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli na wykonanie zgłaszanych prac. Powyższe ma bezpośrednie znaczenie dla oceny czy przedłożone wraz z wnioskiem oświadczenie Inwestorki o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest wystarczające do uznania wniosku za kompletny, co jest warunkiem koniecznym dla ewentualnej akceptacji wniesionego zgłoszenia robót budowalnych. Jeśli chodzi o zakres robót budowalnych zgłaszanych w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. – dalej: "p.b.") w badanej sprawie wynika on ze zgłoszenia z [...]. W jego treści Inwestorka zadeklarowała: "przeprowadzenie remontu poszycia dachowego budynku gospodarczego w zakresie zerwania zniszczonego pokrycia dachowego wraz z deskami, przeglądu i wymiany zniszczonych elementów więzi dachowej, odeskowanie i ułożenia papy termozgrzewalnej, montażu rynien i naprawa komina". Natomiast w wiadomości email, wniesionej w dniu [...] z adresu wskazanego we wniosku wynika, iż planowany przez Inwestorkę remont poszycia dachowego ma objąć: "odeskowanie, papę termozgrzewalną, wymianę uszkodzonych krokiew i murłat". W dalszym zaś stanowisku, z [...], Skarżąca oświadczała, iż "remont poszycia dachowego budynku gospodarczego nie przewiduje zmiany konstrukcji dachowej budynku (zał. [...] wymiana przegniłe deski, murłaty, krokwie na deski, murły, krokwie sztuka za sztukę". Nie jest zatem zgodne ze stanem faktycznym przedstawione przez pełnomocnika Skarżącej w uzasadnieniu skargi stanowisko, jakoby Inwestorka deklarowała jedynie wymianę uszkodzonego poszycia dachu a pozostały zakres prac miał dotyczyć krokwi - których stan techniczny w pełni ocenić będzie można po ściągnięciu uszkodzonego poszycia dachowego - ale nawet wówczas nie będzie to wymagało wymiany tego elementu budynku, tylko ewentualnie jego "wzmocnienia". Z zacytowanego powyżej deklarowanego zakresu robót jednoznacznie wynika, iż przedmiotem zaaprobowanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej robót budowalnych miało być nie "wzmocnienie" elementów dachu lecz między innymi wymiana krokwi i murłat, co miałoby następować według uznania Inwestorki lub wykonawcy robót. W razie zaakceptowania zakreślonego w zgłoszeniu zakresu prac należałoby bowiem przyjąć, iż na jego podstawie dopuszczalne byłoby także dokonanie wymiany wszystkich krokwi i murłat, o ile Skarżąca uznałaby je za "zniszczone". Sąd zważył, iż murłata (tj. drewniana belka ułożona równolegle na murze budynku mocowana do jego ścian) ze swej natury przenosi obciążenia więźby dachowej na ściany i jest istotnym elementem konstrukcji budynku. Skoro wymiana murłat wraz z wymianą krokwi była deklarowanym elementem planowanych robót budowalnych, organy miały podstawy do przyjęcia, iż prace takie mogą negatywnie oddziaływać na konstrukcję całego budynku. W konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej miały podstawy do uznania, że tak zdefiniowany przez Inwestorkę zakres robót budowalnych dotyczący części konstrukcyjnych budynku. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organy administracji zasadnie przyjęły, iż tego rodzaju czynności przekraczają zwykły zarząd nieruchomością. W takim zaś przypadku, stosownie do art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm. – dalej "k.c."), do ich wykonania konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, która może być zastąpiona jedynie odpowiednim rozstrzygnięciem sądu powszechnego, działającego z inicjatywy współwłaścicieli, których udziały wynoszą co najmniej połowę. Oceny powyższej nie może zmienić wywodzona przez Skarżącą (notabene w żaden sposób jednak nie udokumentowana), okoliczność zawarcia z innymi współwłaścicielami nieruchomości umowy dotyczącej wydzielenia części rzeczy do wyłącznego użytku (quad usum). Umowa taka ma charakter wyłącznie obligacyjny, nie powoduje w żadnej mierze zniesienia współwłasności. Podział taki podlega pewnym ograniczeniom, nie może bowiem wykluczać żadnego ze współwłaścicieli z jego prawa własności (por. J. Ciszewski, J. Bocianowska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. P. Nazaruk, Warszawa 2019, art. 206.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w toku swoich czynności stosownie do art. 30 ust. 2a pkt 1) p.b. był zobowiązany do weryfikacji między innymi dołączonego do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopatrzywszy się braku zgody wszystkich współwłaścicieli (lub zastępczej zgody sądu powszechnego) na planowane roboty budowalne organ zgodnie z prawem wezwał zatem Inwestorkę na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. do uzupełnienia zgłoszenia nakładając, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Dalej zaś, wobec nieuzupełnienia takiego braku, zgodnie z prawem był uprawniony do wniesienia sprzeciwu. Jak prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy brak było wprawdzie podstaw do żądania od Skarżącej oświadczenia dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, niemniej jednak, skoro nie dysponowała ona odpowiednim do zakresu planowanych robót prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także oczywisty był brak zgody na owe roboty budowalne innych współwłaścicieli nieruchomości, co zresztą potwierdzała sama Skarżąca w pismach, zgłoszenie sprzeciwu było działaniem zgodnym z prawem. Co do zarzutów pełnomocnika Skarżącej, dotyczących naruszenia art. 209 k.c. w zw. z art 201 k.c. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy prawidłowa ocena stanu sprawy musiała prowadzić do wniosku, że Skarżąca swoimi planowanymi działaniami chce zachować substancję wspólnego budynku w stanie niepogorszonym i ustrzec go przed zniszczeniem, należy dostrzec, iż nie jest rolą organów administracji rozstrzyganie sporów natury cywilnej pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości. Powyższa kompetencja została wyraźnie powierzona sądowi powszechnemu, do którego Skarżąca, jako właściciel większościowy, może wystąpić z odpowiednim wnioskiem i po potwierdzeniu swoich racji uzyskać stosowną zgodę. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogło mieć też znaczenia wywodzone w skardze i opisywane przez pełnomocnika Skarżącej "wykonanie tych samych prac bez żadnego zgłoszenia i bez pytania się drugiego współwłaściciela". Po pierwsze w oparciu o załączoną dokumentację zdjęciową dołączoną do zgłoszenia nie sposób ocenić kiedy i jakie prace faktycznie zostały przeprowadzone na "pozostałej części dachu". W szczególności nie sposób stwierdzić czy miała miejsce ingerencja w elementy konstrukcyjne budynku. Po wtóre, jeśli jak sugeruje Skarżąca, opisywane prace na pozostałej części budynku zostały przeprowadzone bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia, nawet potwierdzenie takiej okoliczności nie uprawniało organów administracji architektoniczno-budowlanej do niedostrzegania wad rozpatrywanego zgłoszenia robót budowalnych i akceptowania zgłaszanych prac bez stosownego oświadczenia wszystkich współwłaścicieli. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.