II SA/Sz 850/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. M.- K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...]r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pozwolenia Spółdzielni A. na budowę instalacji c.w.u.; przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz remont instalacji wody zimnej i kanalizacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...]; obr. [...] działka nr [...] (szczegółowo opisanych w załączniku Nr [...] do wniosku o pozwolenie na budowę), od której odwołanie wniosła I. M.-K. członek Spółdzielni A. i właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym zarządzanym przez tę Spółdzielnię, wnosząc o jej uchylenie. W zarzutach wobec tej decyzji podnosiła, iż wydana ona została bez uzyskania jej zgody, zatem Spółdzielnia nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, decyzją znak: [...] z dnia [...]r, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję I. M.-K. złożyła skargę do WSA . Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...] uchylił ją, wskazując naruszenie przez organ odwoławczy prawa formalnego w zakresie uznania składającej odwołanie jako strony tego postępowania. Stosownie do przepisu art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i kierując się wskazaniem wynikającym z powyższego wyroku WSA organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną. W zakresie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę istnieje bowiem regulacja szczególna, wynikająca z art.28 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156 poz.1118), zgodnie z którym stronami takiego postępowania są inwestor, (czyli Spółdzielnia A.) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z akt postępowania wynika, że I. M.-K. zajmuje lokal Nr [...] przy ul. [...] w [...] i przysługuje jej tytuł odrębnej własności tego lokalu mieszkalnego, w budynku wielorodzinnym. Kwestia statusu członków spółdzielni, mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawach, w których stroną jest też spółdzielnia była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje stanowisko, że członkom spółdzielni nie przysługują w takich sprawach prawa strony. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo spółdzielcze z dnia 16 września 1982r. (Dz. U. 2003r. Nr 119, poz.1116 ze zm.) w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje zarząd spółdzielni. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych, na drodze postępowania sądowego. Organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę ustalił, iż lokal Pani M. – K. i związane z nimi prawa skarżącej nie podlegają przepisom ustawy Prawo spółdzielcze, gdyż nie została podjęta uchwała przewidziana w art. 24 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Skarżąca nie wykazała też, że nastąpi bezpośrednie i trwałe naruszenie jej interesu prawnego poprzez realizację wskazanych w decyzji prac budowlanych, oraz by wystąpiły szczególne przesłanki uzasadniające dopuszczenie skarżącej jako strony do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Powyższą decyzję I. M.-K. zaskarżyła w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 154, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżącej nie można przypisać przymiotu strony postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 i art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez chybione przyjęcie, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy skarżąca jako współwłaściciel, którego zgoda jest wymaganą, nie wyraziła zgody na prowadzenie prac budowlanych i że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy inwestor tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nie posiada; - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 2j k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji posiadały informacje o tym, że inwestor nie posiada wymaganej prawem zgody wszystkich współwłaścicieli, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem błędnych decyzji przez oba organy administracji. W obszernym uzasadnieniu oraz dodatkowych pismach procesowych skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, przytaczając orzecznictwo i poglądy doktryny na poparcie swego stanowiska. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Należy też wskazać, iż zgodnie z art. 134 p 1 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną lecz analizuje zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności tj. zgodności z regulującymi dany stan faktyczny przepisami prawa materialnego oraz przepisami regulującymi postępowanie organów administracji publicznej w danej sprawie. Zaskarżona decyzja wydana została wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a to w wyniku wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. sygn. akt [...], którym to wyrokiem Sąd uchylił wcześniejszą decyzję tego organu utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu Spółdzielni A. pozwolenia na realizację opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, wyrażając wątpliwość w kwestii uznania skarżącej za stronę przedmiotowego postępowania i merytorycznego rozpoznania jej odwołania przez organ odwoławczy, wskazując na treść art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżona decyzja ściśle realizuje powyższą zasadę i odpowiada normatywnej treści powołanego wyżej przepisu. Polemizujące z wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. sygn. akt [...] poglądem oraz stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w zaskarżonej obecnie decyzji wywody skarżącej nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie. Wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd prawny jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie. Stanowiska uznające członków spółdzielni lub członków wspólnot mieszkaniowych za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, której inwestorem jest spółdzielnia lub wspólnota wyrażane są na tle określonego w danej sprawie konkretnego stanu faktycznego, z którego wynikać może status strony. W przypadku skarżącej sytuacja taka nie zachodzi. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że I. M.-K. zajmuje lokal Nr [...] przy ul. [...] w [...] i przysługuje jej tytuł odrębnej własności lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym. W podobnej sprawie, w której stroną postępowania sądowoadministracyjnego była także skarżąca, (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r. stwierdził jednoznacznie, iż skarżąca której przysługuje tytuł własności lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego ponadto w innym budynku wielomieszkaniowym niż ten, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w świetle art. 28 ust.2 prawa budowlanego nie jest stroną postępowania o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, o które wystąpiła spółdzielnia, albowiem nie jest inwestorem ani też odrębnym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Przez "obszar oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego należy rozumieć nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości, których dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie nieruchomości, na których realizowana ma być decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na wniosek Spółdzielni, będącej tu inwestorem. Budynek, w którym mieszka skarżąca nie jest sąsiedni w stosunku do terenu inwestycji. Realizowane zadanie inwestycyjne (roboty budowlane) ma charakter "wewnątrzspółdzielczy", w zakresie którego decydują organy spółdzielni, reprezentujące wszystkich członków spółdzielni lub też zarząd spółdzielni jako zarządca, sprawujący zarząd powierzony. Wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w kształcie wyżej przytoczonym został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i w tym brzmieniu obowiązuje od 11 lipca 2003r. Jest to niewątpliwie lex specjalis w stosunku do przepisu art. 28 Kpa, co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z takiego brzmienia tego przepisu wynika nadto, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby sens wprowadzenia powyższej regulacji. Celem tego przepisu było między innymi wyeliminowanie sytuacji, że jeden właściciel mieszkania w budynku wielomieszkaniowym spółdzielczym lub stanowiącym wspólnotę mieszkaniową mógłby blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, iż stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, skarżącej nie przysługiwał status strony, a co za tym idzie prawo, wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, jest trafne, a zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu, tj. dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Końcowo zauważyć należy, iż skarżąca ani w odwołaniu ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała również jaki jej indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa został naruszony przedmiotową decyzją, zezwalającą Spółdzielni na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i wymianą instalacji w mieszkaniach znajdujących się w innym wielomieszkaniowym budynku Spółdzielni, niż budynek, w którym znajduje się mieszkanie skarżącej. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ wydający Spółdzielni A. pozwolenia na budowę art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane są zatem w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, gdyż wobec słusznego stwierdzenia braku posiadania przez skarżącą strony statusu, nie mogły być rozpatrywane przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, stwierdzając, iż odwołanie do decyzji organu I instancji wniosła osoba nieupoważniona nie może badać merytorycznie zarzutów odwołania i ponownie rozpatrywać sprawy, lecz zobowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć wszczęte przez taką osobę postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.