II SA/Sz 851/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Nr [...] z dnia [...] r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą przyznania K. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką R. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji lub edukacji. Ponadto, w myśl art. 16a ust. 2 ww. ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę, nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tj. kwoty [...] zł). Dodatkowo, jak stanowi art. 16 ust. 8 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z powołanymi przepisami, aby uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego należy spełniać przesłanki wymienione w art. 16a ust. 1 i 2, a ponadto nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 16a ust. 8 ustawy. Wnioskiem z dnia [...] r. K. W. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad matką R. W. Do wniosku dołączył kopię wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., w którym R. W. została trwale uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. W dniu [...] r., a następnie w dniu [...] r. przeprowadzony został przez pracownika socjalnego rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że K. W. ma [...] lat, wykształcenie zawodowe. Nie pracuje i nie podejmuje prac dorywczych. Jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Pracownik socjalny podał, że z opinii środowiska wynika, iż wnioskodawca w październiku ubiegłego roku przebywał i pracował w N. Z notatki pracownika socjalnego wynika, że K. W. informację tę potwierdził, ale powiedział, że nikt mu tego nie udowodni i nie napisze tego w oświadczeniu. Mieszka z niepełnosprawną matką, która wymaga całodobowej opieki osoby drugiej, jest bowiem osobą leżącą po wylewie. Po opuszczeniu zakładu karnego (co nastąpiło w sierpniu [...] r.) sprawuje opiekę nad matką. Jak podał pracownikowi socjalnemu, opieka polega na sprzątaniu, przyrządzaniu posiłków, pomocy przy kąpieli, wypisywaniu i wykupywaniu leków, robieniu prania. R. W. potwierdziła informacje pochodzące od syna, chwaliła go i powiedziała, że jeśli syn nie sprawowałby opieki nad nią musiałaby ubiegać się o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że K. W. nigdy nie pracował w zawodzie. Był wielokrotnie karany i odbywał kary pozbawienia wolności (łącznie około [...] lat); ostatni pobyt w zakładzie karnym miał miejsce w okresie od dnia [...] r. Po opuszczeniu zakładu karnego w dniu [...] r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. i był zarejestrowany do dnia 17 czerwca 2013 r. Ponownie zarejestrował się w dniu 22 października 2013 r. i posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Organ I instancji kwestionowaną decyzją odmówił przyznania K.W. wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, iż nie zrezygnował on z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Rozpatrując odwołanie K. W. i biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa i ustalony w sprawie stan faktyczny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami, zatem nie było podstaw do jej uchylenia, wobec czego działając w trybie art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a., Kolegium utrzymało ją w mocy. W ocenie Kolegium należy uznać za trafny argument organu I instancji, że K. W. nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Niepodejmowanie zatrudnienia nie jest bowiem tym samym co rezygnacja z zatrudnienia. Wyrejestrowanie się z powiatowego urzędu pracy, czyli rezygnacja z oficjalnego statusu osoby bezrobotnej, również nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zdefiniowane zostało pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zgodnie z art. 3 pkt 22 tej ustawy pojęcie to oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, oraz prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową ustawodawca nie uznał posiadania statusu osoby bezrobotnej, dlatego też rezygnacja z tego statusu nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można twierdzić, że K. W. zrezygnował z zatrudnienia w czasie odbywania kary pozbawienia wolności z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, przede wszystkim dlatego, że wykonywał on je będąc osadzonym w zakładzie karnym. Z zakładu karnego K. W. został zwolniony nie w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ale z powodu zakończenia odbywania kary. Ponadto zwolnienie odwołującego się z zakładu karnego nastąpiło w dniu [...] r., natomiast sprawowania opieki nad matką podjął się on od lipca 2013 r. (wcześniej opiekę sprawowała jego siostra M., która to z tego tytułu otrzymywała świadczenie opiekuńcze do dnia [...] r.). Zarówno z treści art. 17 ust. 1, jak i art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprost, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli osoba niepełnosprawna wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji, polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne (a także specjalny zasiłek opiekuńczy) przysługiwało, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przyczyna), a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę (skutek). Biorąc pod uwagę brzmienie obydwu cytowanych przepisów, wskazać należy, że ponieważ ustawodawca zrezygnował w art. 16a ust. 1 z określenia "nie podejmują", przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zbadać, czy osoba wnioskująca o to świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie wystarczy tutaj (tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego) jedynie "nie podejmowanie" zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Aby można było uznać, że osobie sprawującej opiekę przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, związek między koniecznością sprawowania opieki a "rezygnacją" z zatrudnienia musi być bezpośredni i wyraźny. Kolegium nie podważa twierdzeń odwołującego się, że nie podejmuje on zatrudnienia ponieważ musi sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednakże - w ocenie Kolegium - akta przedmiotowej sprawy nie wskazują na to, że zrezygnował on z zatrudnienia właśnie w związku z koniecznością sprawowania tejże opieki, a jest to wymóg, który bezwzględnie musi zostać spełniony by właściwy organ był uprawniony do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Cytowane wyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane - decyzji tzw. związanych. Ani zatem organ I instancji, ani też Kolegium, nie mają możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zgodnie z tymi przepisami świadczenie to nie przysługuje, i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie. Nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie Kolegium, realizując zasadę udzielania informacji sformułowaną w art. 9 K.p.a., wyjaśnia, że w dniu 1 stycznia 2015 r. wchodzi w życie zmiana przepisu art. 16a ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wprowadzona ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która umożliwi staranie się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie tylko osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, ale także osobom, które nie podejmują tego zatrudnienia z powodu sprawowanej opieki. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem oraz zawartą w nim argumentacją, K. W. zaskarżył je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż po powrocie z zakładu karnego zarejestrował się w Urzędzie Pracy w C. Nie otrzymał żadnej propozycji pracy. Złożył wniosek do OPS w M. o przyznanie mu świadczenia opiekuńczego, ponieważ opiekuje się niepełnosprawną matką. Podczas jego pobytu w Zakładzie Karnym opiekę nad niepełnosprawną mamą sprawowała siostra M., która po wstąpieniu w związek małżeński i wyprowadziła się od mamy. Podczas wywiadu środowiskowego pracownicy socjalni sugerowali mu aby zatrudnił się chociaż na jeden miesiąc a następnie zwolnił z pracy, ale nie ma takich możliwości, a po doświadczeniach życiowych uważa takie postępowanie za nie etyczne i jawne oszustwo. Podał też, że już raz w tej sprawie napisał skargę, której Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skierowało do Sądu lecz decyzją z [...]r. [...] uznało skargę za zasadną oraz uchyliło swą wcześniejszą decyzję z [...] r. i decyzję Burmistrza M. z [...] r. znak [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawa oraz trafności jego wykładni. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak również gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując zaskarżoną decyzję według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędną, w okolicznościach tej sprawy, wykładnię pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności", o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy przypomnieć, iż zagadnienie to było w orzecznictwie sądów administracyjnych kontrowersyjne, co m.in. stało się powodem nowelizacji tej ustawy i przyznaniem – od 1 stycznia 2015 r. prawa do tego świadczenia również osobom, które nie podejmują zatrudnienia z powodu sprawowania opieki, a nie tylko "rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej." Również tutejszy Sąd w wielu wyrokach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną wspomnianą wyżej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), m.in. w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1415/13, z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1312/13, wyrażał pogląd, iż również zrezygnowanie przez osobę sprawującą opiekę nad osobą, o której mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze statusu osoby bezrobotnej, czyli ubiegającej się o zatrudnienie, uznać należy za spełnienie zawartego w tym przepisie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Stanowisko to podzielało wiele innych sądów administracyjnych. Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie nadal podziela. W niniejszej sprawie skarżący, ze względu na zamiar podjęcia opieki nad matką od dnia 1 lipca 2013 r., w miesiącu czerwcu 2013 r. zrezygnował ze statusu osoby bezrobotnej. Ponownie zarejestrował się gdy odmówiono mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, prezentowana przez organy wykładnia art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnia wszystkich aspektów niniejszej sprawy. Należy w szczególności mieć na uwadze, iż specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi częściową rekompensatę przez Państwo kosztów opieki nad niepełnosprawnymi dla sprawujących ją członków rodziny, wyręczających Państwo z tego obowiązku. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie powinno mieć znaczenia to, czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby nie mającą żadnego racjonalnego uzasadnienia fikcją wymaganie od osób niepracujących, z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Tutejszy Sąd podziela zatem stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Gdańsku w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 592/13, III SA/Gd 825/13, III SA/Gd 809/13 oraz III SA/Gd 631/14, iż nie sposób jest przyjąć za zgodną z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sytuacji, gdy w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W niniejszej sprawie dodatkowo należy mieć na uwadze to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. znak [....], samo uchyliło swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. odmawiającą przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia uznając jego racje wyrażone w skardze, następnie jednak wydało zaskarżoną decyzję. Takie działanie uznać należy za naruszające zasady wynikające z art. 7 i 8 K.p.a., tj. uwzględnienia interesu publicznego i interesu strony, a także pogłębiania zaufania do organów państwa, które nie powinno mieć miejsca. Należy też mieć na uwadze, iż do dnia [...] r. R. W. miała zapewnioną opiekę wykonywaną przez córkę, której prawo do świadczenia opiekuńczego wygasło z tym dniem z mocy prawa. Opieka faktycznie realizowana przez K. W. stanowi jej kontynuację. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na względzie wyżej przedstawione3 stanowisko Sądu.