II SA/Sz 852/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Z. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. nr [...] z dnia [...] r., II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. na rzecz skarżącego A. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r, poz. 36) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 1 pkt 1 lit. o, art. 2 ust. 15, art. 4 ust. 3, art. 26 f, art. 85a ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1855 ze zm.) zwanej dalej: "ustawą o ochronie zdrowia zwierząt...", art. 2 ust. 2 lit. b, art. 3 pkt 1, pkt 3, art. 10 lit. h, art. 23 ust. 1 lit. a i b, art. 24 ust. 1 lit. i, art. 46 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/ 2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE.L. nr 300.1) zwanego dalej: "rozporządzeniem WE 1069/2009", po rozpatrzeniu odwołania A. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "A. " Zakład Usługowy A. F., Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] r., nr [...], zakazującą stronie: 1. prowadzenia działalności nadzorowanej wymagającej zatwierdzenia przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na składowaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego - zrzutów poroży pochodzących od samców zwierzyny płowej, bez wymaganego zatwierdzenia, 2. prowadzenia działalności nadzorowanej wymagającej rejestracji przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na obrocie produktami ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, zrzutów poroży pochodzących od samców zwierzyny płowej, bez wymaganej rejestracji, 3. prowadzenia działalności nadzorowanej wymagającej rejestracji przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na transportowaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, zrzutów poroży, pochodzących od samców zwierzyny płowej, bez wymaganej rejestracji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał, że w dniach [...] r. i [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. dokonał kontroli Przedsiębiorstwa A. F.. W trakcie kontroli stwierdzono prowadzenie przez stronę w ramach ww. zakładu, działalności: - wymagającej zatwierdzenia przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na składowaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, zrzutów poroży pochodzących od samców zwierzyny płowej, bez wymaganego zatwierdzenia zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt i rozporządzenia WE nr 1069/2009, - wymagającej rejestracji przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na obrocie produktami ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, zrzutów poroży pochodzących od samców zwierzyny płowej, bez wymaganej rejestracji, zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, - wymagającej rejestracji przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na transportowaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, zrzutów poroży, pochodzących od samców zwierzyny płowej, bez wymaganej rejestracji, zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, co wynikało z dokumentów przedstawionych przez stronę. Jak podniósł organ, podczas kontroli zostały stwierdzone zrzuty poroża, pochodzące od samców zwierzyny płowej, przeznaczone do obrotu o łącznej wadze 1.068 kg, znajdujące się w pomieszczeniu magazynowym, zakupione przez stronę w ramach prowadzonej działalności od podmiotów i osób prywatnych. Według oświadczenia strony, powyższa działalność była prowadzona od około [...] r. Z kontroli został sporządzony protokół nr [...] z dnia [...]. Organ wskazał, że A. F. odmówił podpisania i potwierdzenia odbioru ww. protokołu, niemniej jednak otrzymał go w dniu 1 marca 2018r. Pismem z dnia 7 marca 2018 r. strona złożyła zastrzeżenia do ustaleń w przedmiotowym protokole kontroli. Pismem z dnia 13 marca 2018 r. organ ustosunkował się do zastrzeżeń strony. Pismem z dnia 20 marca 2018r. strona złożyła kolejne wyjaśnienia dotyczące przyczyn odmowy podpisu protokołu z kontroli nr [...], jak również odniosła się do pisma organu z dnia 13 marca 2018 r. Organ pismem dnia 28 marca 2018 r. odniósł się do pisma strony z dnia 20 marca 2018 r. Pismem z dnia 28 marca 2018 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie. Poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zapoznanie się z aktami sprawy w wyznaczonym terminie. W dniu 6 kwietnia 2018 r. strona przeglądała akta sprawy w siedzibie organu, pobrała kopie wybranych dokumentów, nie wnosiła o dodatkowe informacje w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji zakazał stronie prowadzenia opisanej wyżej działalności nadzorowanej, wymagającej zatwierdzenia powiatowego lekarza weterynarii oraz rejestracji przez powiatowego lekarza weterynarii polegającej na składowaniu, obrocie, transporcie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. A. F. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009 w związku z art. 6, art. 7a oraz art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, że zrzuty poroża jelenia należą do kategorii ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego i są objęte zakresem ww. rozporządzenia; - art. 8 ust. 1b pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt..., w związku z art. 23 oraz art. 24 rozporządzenia WE 1069/2009 oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że strona prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A." Zakład Usługowy A. F., prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia WE nr 1069/2009, która podlega zatwierdzeniu bądź rejestracji przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, - art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ I instancji milczeniem dowodów oraz istotnych wyjaśnień złożonych w sprawie, w tym pominięcie w uzasadnieniu faktycznym, że strona niejednokrotnie wskazywała organowi na argumentację, dlaczego zrzuty poroży jeleni nie mogą być uznawane za uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, - art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., bowiem kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, co utrudnia stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, według strony w sprawie nie wskazano dlaczego organ I instancji przyjmuje, iż mamy do czynienia z potencjalnym zagrożeniem dla zdrowia ludzi i zwierząt, nie wyjaśniono stronie, że zastosowane przepisy odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy, - art. 7 w związku z art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., w taki sposób, że w toku postępowania organ nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny i prawny, - art. 7a k.p.a. w związku z art. 10 lit. h oraz art. 8 lit. a pkt v rozporządzenia WE nr 1069/2009, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych polegających na zakwalifikowaniu prawnym zrzutów poroży jeleni, na niekorzyść strony, poprzez zastosowanie w sposób niewłaściwy wykładni rozszerzającej, - art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez przyjęcie, jako udowodnionego faktu, że podmiot prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, - art. 19 f w związku z art. 19 d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. na podstawie protokołu z kontroli, który został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi przez ww. ustawę, a mianowicie protokół nie ujawniał nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli, ich zakresu i skutków. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutu odwołania o niedookreśleniu adresata kwestionowanej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, wbrew twierdzeniom odwołującego się, wszystkie wymagane dane strony zostały umieszczone we wstępie decyzji bezpośrednio po przywołaniu jej podstawy prawnej. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wielokrotnie wskazywane są te same dane strony. A. F., zam. [...], [...], prowadzący Zakład Usługowy A. A. F., [...], [...]. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, kto jest stroną postępowania i do kogo decyzja jest skierowana. Wyjaśnił, że art. 107 § 3 pkt 3 k.p.a., nie precyzuje, w której części decyzji ma się znajdować oznaczenie strony. Jak wskazał organ odwoławczy, organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, który wprost wskazuje, że Inspekcja Weterynaryjna wykonuje swoje zadania w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad wprowadzaniem na rynek produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1069/2009. Przedmiotowe rozporządzenie nie definiuje wprost "zrzutów poroża" niemniej jednak, zdaniem organu, ustawodawca zgodnie z art. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, wprowadza definicję produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z którą są to całe zwierzęta martwe lub ich części, produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie. Organ odwoławczy uznał, że wbrew twierdzeniom strony, powyższa definicja odnosi się nie tylko do zwierząt martwych, ale również zawiera treść taką, jak "inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie". Podkreślił, że poroża pozyskiwane od samców zwierzyny płowej mieszczą się w ww. definicji i zgodnie z ww. rozporządzeniem stanowią uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego. Następnie organ odniósł się do powołanego w odwołaniu art. 2 ust. 2 lit. a oraz lit. b rozporządzenia WE nr 1069/2009. Podkreślił, iż pkt a wyłącza zwierzynę łowną natomiast pkt b dotyczy tylko i wyłącznie zwierząt łownych martwych. Zrzuty poroża, pochodzące od samców zwierzyny płowej nie są zbierane po odłowie zwierząt łownych, lecz w czasie niezwiązanym z odłowem zwierząt łownych. Dlatego organ uznał, że zrzuty poroża pochodzące od samców zwierzyny płowej, nie mieszczą się w wyłączeniach, o których mowa w ww. przepisie, a więc należy uznać, że stanowią uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego i podlegają nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej. Zrzuty poroży pochodzące od samców zwierzyny płowej są niewątpliwie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego. Zwierzęta dzikie oraz ich części (np. poroża) są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia WE nr 1069/2009, jeśli pozostają w środowisku naturalnym lub wykorzystywane są wyłącznie do celów prywatnych lub niekomercyjnych. W przypadku jeśli poroża są zbierane oraz wprowadzane do obrotu na zasadach komercyjnych, podlegają one pod zakres niniejszego rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca nie wprowadził definicji "zrzutów poroży", aczkolwiek jak słusznie zauważyła strona, w art. 10 pkt. h rozporządzenia WE nr 1069/2009, wskazano jako materiał kategorii trzeciej: krew, łożysko, wełna, pióra, włosy, rogi, ścinki z kopyt i surowe mleko pochodzące od żywych zwierząt, które nie wykazywały żadnych oznak choroby przenoszonej przez ten produkt na ludzi lub zwierzęta. Zdaniem organu, błędne jest rozumowanie strony, że rogi to nie poroża. Posiłkując się słownikiem języka polskiego PWN, organ wskazał, że "poroże" to dwa duże, rozgałęzione rogi u samców ssaków takich, jak jeleń, sarna, łoś, daniel. Zdaniem organu, strona przedstawiła własną interpretację przepisów prawa w przedmiocie kwalifikacji zrzutów poroży, wyrażoną w opinii z dnia 29 marca 2018 r., która została sporządzona przez Kancelarię Prawną. Organ II instancji całkowicie nie zgodził się z tą definicją. Dlatego też, zdaniem organu, prowadzenie działalności związanej ze skupem, składowaniem, transportem jak i wprowadzaniem do obrotu zrzutów poroży winno podlegać nadzorowi przez właściwy organ, tj. powiatowego lekarza weterynarii w celu sprawdzenia spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu WE nr 1069/2009. Uznał, że w większości przypadków zrzuty należałoby zakwalifikować jako materiał kategorii trzeciej. Niemniej jednak, zgodnie z art. 8 pkt. a lit. v ww. rozporządzenia, jeżeli pochodzą one z terenów objętych ograniczeniami ze względu na występowanie u zwierzyny płowej poważnej choroby zakaźnej, powinny stanowić materiał kategorii pierwszej. Wskazując na brzmienie art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt ..., organ wywiódł, że działalność polegająca na składowaniu, wprowadzaniu do obrotu jak również transporcie produktów pochodzenia zwierzęcego podlega rejestracji/zatwierdzeniu przez powiatowego lekarza weterynarii zgodnie z art. 23 i art. 24 rozporządzenia WE nr 1069/2009. Organ uznał, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 26 f ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt..., przemieszczanie, zbycie lub udostępnienie produktów wymienionych w tym przepisie, może być dokonane wyłącznie po uzyskaniu zgody powiatowego lekarza weterynarii, wydanej w drodze decyzji, na warunkach określonych w tej zgodzie. Powiatowy lekarz weterynarii cofa, w drodze decyzji, zakaz, o którym mowa w ust. 1 w przypadku, gdy posiadacz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, produktów pochodnych lub produktów zawierających produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne lub wytworzonych z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub z produktów pochodnych, dokona rejestracji, o której mowa w art. 6 ust. 1 a pkt 1, lub uzyska zatwierdzenie albo warunkowe zatwierdzenie, o których mowa w art. 6 ust. 1 a pkt 2. Nadmienił, że organ I instancji w dniu 28 marca 2018 r. wszczął równolegle drugie postępowanie administracyjne i pismem z dnia 28 marca 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem prowadzenia przez stronę opisanej wyżej działalności. W dniu 28 marca 2018 r. zgodnie z art. 189 f § 2 k.p.a., organ I instancji czasowo odstąpił od wymierzenia kary i wydał postanowienie o wyznaczeniu stronie terminu 7 miesięcy na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie stwierdzonych podczas kontroli uchybień. Wskazując na art. 46 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1069/2009, organ odwoławczy odniósł do twierdzenia strony, że potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt nie następuje. Zaznaczył, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został wprowadzony program mający na celu poszerzenie wiedzy o ryzyku wystąpienia przewlekłej wyniszczającej choroby jeleniowatych CWD na lata 2018- 2020. Stwierdził, że istnieje potencjalne zagrożenie co najmniej dla zdrowia zwierząt. Zachodzi konieczność aby podmioty będące w posiadaniu zrzutów poroży znajdowały się pod nadzorem właściwego organu. Zdaniem organu, wbrew zarzutom odwołującego się, uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, na mocy którego została wydana decyzja. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 19 f w związku z art. 19 d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w ocenie organu II instancji protokół został sporządzony zgodnie z art. 19 d ww. ustawy. Zauważył, że zgodnie z art. 19 a, c tej ustawy, przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Dowodami są w szczególności dokumenty, oględziny, zeznania świadków, opinie biegłych oraz wyjaśnienia i oświadczenia. Organ I instancji stwierdził w sprawie prowadzenie działalności bez wymaganej rejestracji/zatwierdzenia zgodnie z rozporządzeniem WE nr 1069/2009, a następnie opisał swoje ustalenia w protokole z kontroli nr [...] z dnia [...] r. Jak argumentował organ odwoławczy, prowadzenie działalności bez wymaganego nadzoru w postaci składowania, obrotu oraz transportu produktami pochodzenia zwierzęcego od zwierząt jeleniowatych posiada oczywisty skutek w postaci prowadzenia działalności nielegalnej. W związku ze stwierdzeniem prowadzenia działalności nielegalnej, organ na podstawie art. 19 f ustawy o ochronie zdrowia zwierząt..., jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do zakazu prowadzenia takiej działalności. Z przedstawionego materiału dowodowego organ I instancji na każdym etapie postępowania odnosił się do zarzutów strony, umożliwiając przy tym stronie czynny udział w postępowaniu, zmierzającym do zgromadzenia całego materiału dowodowego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna. Organ odwoławczy nadmienił, że protokół z kontroli został sporządzony w dniu [...]., a decyzja administracyjna w sprawie zakazu prowadzenia działalności została wydana w dniu [...] r. Organ I instancji stanął na straży praworządności, z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Działając zgodnie z przepisami prawa, organ kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 6, art. 7, art. 7a Kpa). Za niezasadne organ odwoławczy uznał stwierdzenie, że organ I instancji pominął milczeniem dowody oraz wyjaśnienia złożone w sprawie, jak również nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny. A. F., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego, wg norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009, w związku z przepisem art. 6, art. 7a oraz art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, że zrzuty poroża jeleni należą do kategorii ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, a przez to objęte są zakresem ww. rozporządzenia, co implikuje błędny wniosek, że osoba transportująca, składująca i prowadząca działalność w zakresie obrotu porożami jelenia (zrzutami) de facto prowadzi działalność nadzorowaną w rozumieniu przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009; 2. art. 46 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1069/2009, poprzez uznanie, iż skarżący prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia, która podlega zatwierdzeniu bądź rejestracji przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, a co z tym związane uznanie, że ww. podmiot prowadzi działalność z naruszeniem przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009, 3. art. 8 ust. 1b pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt..., w związku z art. 23 oraz art. 24 rozporządzenia WE nr 1069/2009, oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, iż skarżący, prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, w rozumieniu przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009, która podlega zatwierdzeniu bądź rejestracji przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, 4. art. 19 f w związku z art. 19 d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez uznanie przez organ II instancji, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. mógł wydać decyzję zobowiązującą (decyzja nr [...] z dnia [...] r.) na podstawie protokołu kontroli, który został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi przez ww. ustawę, mianowicie protokół nie ujawniał nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli, ich zakresu oraz skutków, a uznać należało, że protokół kontroli mający błędy formalne może mieć znaczenie jedynie pomocnicze, a przez to może być traktowany jedynie jako adnotacja służbowa; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z przepisem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] r., w sprawie zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej polegającej na: składowaniu, obrocie, transporcie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, pomimo wydania jej w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisu art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., tj. w postępowaniu, w którym organ I instancji: - wydał decyzję na podstawie pisma Głównego Lekarza Weterynarii, które nie może stanowić wiążącej interpretacji przepisów prawa, gdzie oczywiste jest, że organ zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, stąd też nieuprawnione rozszerzanie definicji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nie może być uznane za prawidłowe, - wydał decyzję, która nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, przez co utrudnia stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, co narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego, w tym sprawia, że stronie nie zapewniono prawa do rzetelnej administracji, tj. w sprawie nie wskazano, dlaczego organ I instancji przyjmuje, że mamy do czynienia z potencjalnym zagrożeniem dla zdrowia ludzi i zwierząt (ustaleń takich lapidarnie dokonał organ II instancji), nie wyjaśniono przez to, czy zastosowane przepisy odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy, - zaniechał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. podjął działania na podstawie protokołu kontroli, który w sprawie nie stanowi dokumentu urzędowego, a jedynie adnotację służbową, co oczywiście oznacza, że nie może być ona podstawą władczych działań Powiatowego Lekarza Weterynarii w W., - pominął milczeniem dowody oraz istotne wyjaśnienia złożone w sprawie, w tym pominął w uzasadnieniu faktycznym, że strona niejednokrotnie wskazywała Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w W. na argumentację, dlaczego zrzuty poroży jeleni nie mogą być uznane za uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, - przyjął jako udowodniony fakt, że skarżący prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., 2. art. 7a k.p.a., w związku z art. 10 lit. h oraz art. 8 lit. a pkt v rozporządzenia WE nr 1069/2009, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych, polegających na zakwalifikowaniu prawnym zrzutów poroży jeleni, na niewątpliwą niekorzyść strony, tj. poprzez zastosowanie w sposób niewłaściwy wykładni rozszerzającej; 3. art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., w ten sposób, iż organ II instancji nie sporządził prawidłowo uzasadnienia prawnego decyzji, tj. nie wskazał na jakiej podstawie prawnej uważa, że "Zwierzęta dzikie oraz ich części (np. poroża) są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia WE nr 1069/2009, jeśli pozostają w środowisku naturalnym lub wykorzystywane są wyłącznie do celów prywatnych lub niekomercyjnych. W przypadku jeśli poroża są zbierane oraz wprowadzane do obrotu na zasadach komercyjnych, podlegają one pod zakres niniejszego rozporządzenia". Precyzując swe zarzuty skarżący argumentował, iż zrzuty poroży ze względu na specyficzny sposób pozyskiwania - zbieranie, oraz fakt, że pochodzą od zwierząt żywych nie są objęte definicją pojęcia "ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego", nie można ich zatem zakwalifikować w kategorie tych produktów wskazanych w rozporządzeniu WE nr 1069/2009. Świadczy o tym również analiza treści preambuł do ww. rozporządzenia oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący podniósł, że poroża jelenia – zrzuty, nie są ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego, a jako rzecz samoistna nie stanowią niczyjej własności, aż do chwili objęcia jej w posiadanie. Według skarżącego, organ II, jak i I instancji zdaje się zasłaniać w uzasadnieniu decyzji wykładnią celowościową, zapominając, że wykładnia ta nie oznacza wykładni dowolnej. Uważa, że nieumiejętnie również przeprowadzono wykładnię językową przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009. Wykładnia celowościowa jest możliwa wyjątkowo, w obliczu silnego uzasadnienia aksjologicznego, co w komentowanym przypadku nie następuje. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 10 pkt h rozporządzenia WE nr 1069/2009, przyjąć należy, iż jeżeli prawodawca chciałby wprowadzić do katalogu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego poroża, wskazałby je wprost, tym bardziej, że tylko to rozporządzenie zawiera katalog numerus clausus produktów stanowiących uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego. Zauważył, że zrzuty nie pochodzą od zwierząt, które zostały poddane ubojowi w rzeźni i zostały uznane za nadające się do uboju w celu spożycia przez ludzi w następstwie kontroli przedubojowej, albo ze zwierząt łownych zabitych z przeznaczeniem do spożycia przez ludzi, zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Nie zostały również wymienione jako materiał pochodzący od żywych zwierząt, które nie wykazywały żadnych oznak choroby przenoszonej przez ten produkt na ludzi lub zwierzęta (art. 10 lit. h). Skarżący uważa, iż organ nie ma racji twierdząc, że zrzuty poroża jeleni mogłyby być zakwalifikowane jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii pierwszej, o którym mowa w przepisie art. 8 lit. a pkt v rozporządzenia WE nr 1069/2009. Na marginesie strona zauważyła, iż organ I instancji - czego nie zauważył organ II instancji, w trakcie postępowania twierdził, że zrzuty poroży mogłyby być również zakwalifikowane jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, wymieniony w art. 8 lit. a pkt i v ww. rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, bezsprzecznie wpływa to na twierdzenie, iż tak właściwie organ I instancji sam nie wie jak powinna przebiegać prawidłowa kwalifikacja. Jak argumentował skarżący, w komentowanym przypadku mowa o zrzucie pochodzącym od zwierzęcia żywego - nie martwego, co ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a o czym organ II instancji zdaje się zapominać. Wątpliwe jest dla skarżącego w jaki sposób - i na podstawie jakich kryteriów - organ stwierdzałby, że ten konkretny zrzut pochodzi od zwierząt podejrzanych o zakażenia chorobami przenoszonymi na ludzi lub zwierzęta? Stąd skarżący, za daleko niewłaściwe uważa twierdzenia organu II instancji, które sformułował na gruncie art. 8 pkt. a) lit. v) rozporządzenia WE nr 1069/2009. Według skarżącego, pamiętać należy, iż powyższe przepisy należy interpretować zgodnie z legalną definicją pojęcia "uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego" zgodnie, z którą są to całe zwierzęta martwe lub ich części - art. 3 pkt 1 (jeżeli prawodawca chciałby w ten zakres ująć ciała lub części zwierząt żywych wyraźnie by to dookreślił). Zdaniem skarżącego, w art. 8 lit. a ww. rozporządzenia, chodzi o całe zwierzęta i ich wszystkie części, włącznie ze skórami i skórkami ze zwierząt martwych, co wynika z logicznej interpretacji i zestawienia definicji z przepisami ją dookreślającymi. Za nielogiczne, uznał skarżący twierdzenie organu odwoławczego, formułowane na tle definicji pojęcia "uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego". Popierając się art. 3 pkt 1 rozporządzenia WE nr 1069/2009, skarżący wywiódł, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego klasyfikuje się w specjalnych kategoriach odzwierciedlających poziom zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt, stwarzanego przez takie produkty, zgodnie z wykazami ustanowionymi w przepisach art. 8, 9 oraz 10. Uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego dookreślone w klasyfikacji wyczerpują ich katalog, tj. tylko te produkty wymienione w przepisach art. 8, 9 oraz 10, uznać należy za produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego (produkty niewymienione za takie zatem uznane być nie mogą). Oczywiste jest dla skarżącego, że prawodawca w definicji legalnej ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego wskazuje na dwa pojęcia "części zwierząt" (przy czym tylko zwierząt martwych) oraz "inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi" (a zatem mogą być to produkty pochodzące zarówno od zwierząt martwych, jak i żywych). Kluczowe jest przy tym rozważenie do jakiej kategorii (jeżeli w ogóle) zaliczyć należy poroża jelenia (zrzuty). Zdaniem skarżącego, "część" w rozumieniu przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009, oznacza tyle co "przedmiot", stanowiący jakiś dający się samodzielnie wyodrębnić element, na które dzieli się jakaś całość. Poprzez zrzut następuje zatem naturalne odłączenie części zwierzęcia i znalazca nie wykonuje żadnej czynności zmierzającej do oddzielenia czaszki z porożem (bądź samego poroża) od reszty ciała zwierzęcia. Skarżący uważa, że w komentowanym przypadku poroża zrzucone należy uznać za samoistną rzecz (zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego), aczkolwiek stanowiącą wcześniej część zwierzęcia żywego (niemożliwe jest przecież zrzucenie poroży przez zwierzę martwe). Mając na uwadze powyższe, skarżący wskazał, że poroża (zrzuty) są - w rozumieniu rozporządzenia WE nr 1069/2009 - niewątpliwie częścią zwierząt żywych, a nie produktem z nich pochodzącym. Wywiódł, że produktami pochodzącymi od zwierząt będą produkty "uzyskane" od zwierząt, poprzez działania wymagające aktywnego zachowania człowieka, np. poprzez strzyżenie żywych zwierząt celem pozyskania wełny, pobieranie krwi, werkowanie. Przepis art. 10 lit. h rozporządzenia WE nr 1069/2009 określa produkty pozyskane właśnie w ww. sposób, tj. poprzez aktywne działanie człowieka. Nie obejmuje ich zatem definicja produktów pochodzenia zwierzęcego. Prawodawca wymienił wśród produktów kategorii trzeciej te, które pomimo pozyskania od zwierząt żywych są uznane za uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego (art. 10 lit. h), nie ma wśród nich poroży. Zrzut jest czynnością podobną do autotomii, gdzie zwierzęta odruchowo zrzucają (odrzucają) część ciała w momencie niebezpieczeństwa, odrzucona przez zwierzę część ciała jest co do zasady regenerowana. Dodał, że w kontekście przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009 "część" należy rozumieć zgodnie z słownikowym znaczeniem tego pojęcia (w angielskiej wersji rozporządzenia posłużono się terminem "parts of animals"), przez co należy rozumieć anatomiczne odniesienie do struktury zwierzęcia. Zdaniem skarżącego, zrzuty nie będą również oczywiście produktem pochodzenia zwierzęcego za jaki uznać należy: (1) żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew; (2) żywe małże, szkarłupnie, osłonice i ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi; (3) inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu (rozporządzenie /WE/ nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego - Dz. Urz. UE L., poz. 139, str. 55 ze zm., w załączniku I, ust. 8.1. Tak też w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - Dz. U. z 2017 r., poz. 242, ze zm.), brak w ww. zestawieniu poroży. Ponadto skarżący podnosił, że rozporządzenie WE nr 1069/2009 wyraźnie stanowi "(...) produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt", co należy rozumieć jako "pozyskane od zwierząt", ale przy wykorzystaniu czynnika dodatkowego, w tym przypadku ludzkiego, np. obcięcie rogów, oskórowanie. Poroże nie jest produktem "pozyskanym od zwierząt", jest natomiast częścią zwierzęcia żywego, która została przez niego zrzucona, a przez to objęta w posiadanie przez skarżącego (tudzież jakąkolwiek inną osobę, która poroże takie by znalazła). Wywiódł dalej, że produkt pochodzenia zwierzęcego to produkt, który stanowi żywność w rozumieniu ogólnych przepisów prawa żywnościowego. W rozumieniu rozporządzenia WE nr 1069/2009 będzie to produkt, który co do zasady miał być spożyty przez człowieka, ale z różnych przyczyn dla tego celu wykorzystany być już nie może. Zauważył skarżący, że przepisy rozporządzenia WE nr 1069/2009 w ogóle nie posługują się terminem "poroża", jednakże wprowadzają pojęcie "rogi". Argumentował, że z perspektywy zoologii oraz biologii, poroża oraz rogi należy traktować jako element urożenia zwierząt - stąd zapewne w cytowanej przez organ II instancji definicji z słownika języka polskiego, pojawia się termin "rogi" (przy czym są to kategorie odmienne). Wskazał, że poroże jest zbudowane z tkanki kostnej i co roku jest zrzucane, a później ponownie nasadzane, wyrasta z dwóch wyrostków kości czołowej, znajdującej się na szczycie czaszki. Rogi natomiast zbudowane są z keratyny (tak jak pazury, paznokcie i włosy), która tworzy rogowe pochwy otaczające wyrostki kostne czaszki, zwane możdżeniami. W przepisie art. 10 lit. h rozporządzenia WE nr 1069/2009 prawodawca wymienił również inne elementy zbudowane z kreatyny, np. włosy - zatem jeżeli chciałby zaliczyć do ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego również poroża uczyniłby to wskazując na nie w przepisie (zgodnie z przepisem art. 10 lit. h, materiał kategorii trzeciej obejmuje następujące produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego krew, łożysko, wełna, pióra, włosy, rogi, ścinki z kopyt i surowe mleko pochodzące od żywych zwierząt, które nie wykazywały żadnych oznak choroby przenoszonej przez ten produkt na ludzi lub zwierzęta) Za daleko niewłaściwe skarżący uznał twierdzenie organu odwoławczego, o błędny rozumowaniu, że rogi to nie poroża. Zdaniem skarżącego, rozporządzenie UE nr 142/2011 - co wyraźnie zostało zaznaczone w toku sprawy - rozróżnia pojęcia poroży oraz rogów, a zatem nie można uznać, że prawodawca pod pojęciem rogi rozumie również poroża (jest to nielogiczne również ze względów biologicznych por. uwagi powyżej). W opinii skarżącego, przeprowadzenie wykładni językowej przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009, w taki sposób, w jaki uczynił to organ I, jak i II instancji, prowadzi do absurdu oraz do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Poroże jeleniowatych to wyrostki kości czołowych zbudowane z tkanki kostnej i zupełnie pozbawione substancji rogowej. Zgodnie ze słownikiem terminów biologicznych "poroże, różnokształtne (krzaczaste jelenia, łopatowate łosia i daniela, stożkowate sarny) narośla kości czołowych czaszki, pochodzenia kostnego, u jeleniowatych; zbudowane z trwałej nasady (róży) oraz strącanego każdego roku wieńca (gałęzi)" (Strzałko J. [red.], Słownik terminów biologicznych, s. 509, Poznań 2006). Ponadto skarżący wskazał, że organ II, jak i I instancji popełnił liczne błędy logiczne w wykładni przepisów, przeprowadzając ją subiektywnie na swoją korzyść. Zaznaczył, że w samej preambule do rozporządzenia UE nr 142/2011 - pkt 4 - wskazano, iż rozporządzenie WE nr 1069/2009 nie ma zastosowania do całych ciał ani części ciał zwierząt łownych, niezebranych po odłowie, zgodnie z dobrą praktyką łowiecką. Niemniej jednak, zakresem rozporządzenia WE nr 1069/2009, co do zasady objęto produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego wykorzystywane do przygotowania trofeów myśliwskich w celu ochrony przed zagrożeniem chorobami zwierzęcymi, powodowanymi takimi produktami ubocznymi. Przepisy dotyczące trofeów myśliwskich odnoszą się tylko i wyłącznie do produktów pochodzenia zwierzęcego "pozyskanych" podczas czynności myśliwskich. Według skarżącego, o niemożności zastosowania przepisów rozporządzenia WE nr 1069/2009 do poroży jelenia, świadczy również analiza art. 2 ust. 2 lit. a oraz b ww. rozporządzenia. Przychylił się do stanowiska, iż zarówno lit. a oraz b odnosi się do zwierząt martwych (uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego oznacza całe zwierzęta martwe lub ich części). Skarżący uważa, iż jest to logiczne ze względu na fakt, że definicja ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w ogóle nie odnosi się do całych zwierząt żywych lub części zwierząt żywych. W kontekście powyższego, skarżący podniósł, że zgodnie z konstytucyjnymi wymogami - niejasne, niejednoznaczne przepisy prawa (a za takie przepisy organ wydaje się uznawać te dotyczące ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego), nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Według skarżącego, przyjmując a contrario, państwo mogłoby wykorzystywać przysługujące mu imperium do kształtowania sytuacji jednostki wedle sposobu, który byłby najkorzystniejszy z punktu widzenia interesów państwa. Skoro zatem przepisy dotyczące ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, to - według skarżącego - wówczas organ musi ograniczyć negatywne tego skutki. Na takie wątpliwości wskazał sam Główny Lekarz Weterynarii w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r., na które powołuje się organ I instancji, "w przepisach dotyczących zagospodarowania UPPZ brak jest szczegółowych informacji co do zasad nadzoru nad podmiotami, zajmującymi się wprowadzaniem do obrotu zrzutów pochodzących od w/w zwierząt. (...) Ponadto pragnę nadmienić, że rozporządzenie o UPPZ nie wskazuje parametrów do przeprowadzenia obróbki zrzutów poroży". Skarżący argumentował, iż wskazywana przez stronę interpretacja przepisu i sposób jego zastosowania może zostać zakwestionowana przez organ tylko i wyłącznie poprzez wykazanie, że treść przepisu nie budzi wątpliwości na tle tej konkretnej sprawy albo - jeżeli przepis budzi pewne wątpliwości - poprzez wykazanie, że wątpliwości te da się usunąć, a wynik prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisu jest inny, niż wskazywany przez stronę (czego organ I instancji w ocenie strony nie uczynił). Tytułem końca skarżący wskazał, że w związku z prowadzonym postępowaniem, Kancelarii Prawnej zostało zlecone wykonanie opinii prawnej w przedmiocie kwalifikacji prawnej zrzutów poroży jelenia (opinia z dnia 29 marca 2018 r., w aktach sprawy). Skarżący podkreślił, iż jako własne uznaje twierdzenia tej opinii, które to uzasadniają, że działanie organu II, jak i I instancji uznać należy za daleko niewłaściwe, a przez to niezgodne z przepisami prawa. Za bezzasadne, skarżący uznaje powoływanie się organu I instancji, czego zdaje się nie zauważać organ odwoławczy, na pismo Głównego Lekarza Weterynarii, które nie może stanowić więżącej interpretacji przepisów prawa. Organ zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, stąd też nieuprawnione rozszerzanie definicji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nie może być uznane za prawidłowe. W kontekście powyższego, skoro zrzuty poroży jeleni nie mogą być uznane za uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, niewątpliwe jest dla skarżącego, że nie prowadzi działalności nadzorowanej w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, a zatem nie podlega on procedurze rejestracji ani zatwierdzenia określonej w przepisach rozporządzenia WE nr 1069/2009 oraz ustawy o ochronie zdrowia zwierząt... . Precyzując zarzut naruszenie art. 46 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1069/2009 skarżący argumentował, że użycie, przez prawodawcę w tym przepisie funktora "oraz" oznacza, że powyższe okoliczności muszą nastąpić jednocześnie. Zatem, nie tylko podmiot musi nie spełnić wymogów określonych przepisami wspólnotowymi, ale również musi istnieć potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt. Zdaniem skarżącego organ w ogóle nie wskazał na okoliczności na podstawie których uważa, iż występuje zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt (choćby potencjalne, powyższe ponownie świadczy o wadzie decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego). Skarżący uważa, że powyższe jest sprzeczne z zasadami logiki, skoro zrzuty poroży miałyby być uznane za uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego - jako części składowe rzeczy/pożytki naturalne z rzeczy (a nie rzeczy niczyje), stanowiące potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt, ich posiadacze, a więc każdorazowo właściciele rzeczy głównej musieliby podejmować działania zmierzające do usunięcia tego zagrożenia (co oznaczałoby na przykład konieczność przekazywania zrzutów poroży do podmiotów nadzorowanych w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, a więc pozostawienie poroży w stanie naturalnym, tj. tam gdzie zostały zrzucone oznaczałoby działanie wbrew prawu). Ponadto skarżący stwierdził, iż tłumaczenie organu II instancji, że w związku z programem mającym na celu poszerzenie wiedzy o ryzyku wystąpienia wyniszczającej choroby jeleniowatych (CWD), nie jest to choroba objęta obowiązkiem zwalczania ani rejestracji, występuje zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt, jest mgliste, zostało sformułowane subiektywnie, tylko po to żeby znaleźć dodatkowe argumenty uzasadniające podjęte przez organy administracji publicznej decyzje. Poza tym fakt wystąpienia choroby u dorosłych osobników, nie oznacza, iż choroba taka może być przenoszona poprzez kontakt z zrzuconym porożem. Zdaniem skarżącego, nie ma racji organ II instancji twierdząc, że protokół kontroli został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Skarżący nie przeczy, że to powiatowy lekarz weterynarii, w granicach swoich kompetencji, jest uprawniony do dokonania ustaleń faktycznych, między innymi podczas przeprowadzania kontroli. Niemniej jednak, pamiętać należy, iż procedura kontrolna została ściśle dookreślona przez ustawodawcę, a zatem kontrola musi być prowadzona na podstawie tych przepisów. Co do zasady, prawidłowo sporządzony protokół kontroli jest traktowany jako dokument urzędowy, prawidłowo oznacza jednakże zgodnie z przepisami ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i tylko taki protokół może stanowić podstawę dla dalszych działań organu administracji publicznej. Wskazując na brzmienie art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, skarżący podniósł, że w protokole kontroli muszą się znaleźć wszystkie elementy określone przepisem, tj.: (1) opis stanu faktycznego; (2) zakres nieprawidłowości; (3) skutki nieprawidłowości, o czym świadczy literalne brzmienie przepisu oraz użycie funktora "o raz"/ "i". W kontekście powyższego, skarżący zauważył, iż w protokole kontroli, który stał się podstawą wydania przedmiotowej decyzji, nie zostały przedstawione skutki wskazanych naruszeń, pomimo że został opisany stan faktyczny. Protokół kontroli stanowi jedynie opis rzekomych naruszeń w sprawie, niemniej jednak nie wskazuje skutków ewentualnych naruszeń. Według skarżącego, pkt II protokołu (opis stanu faktycznego) oraz pkt III (opis stwierdzonych nieprawidłowości - ich zakresu i skutków) są właściwie tożsame, a zatem naruszone zostały przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Protokół został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, bowiem zgodnie z normą powinien zawierać opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresów i skutków. Tymczasem w przedmiotowym protokole znajdują się - można wręcz powiedzieć - subiektywne oceny kontrolującego i nie zostały dokładnie opisane naruszenia w sposób określony w przepisie art. 19 d ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, a w szczególności nie wskazano jakie skutki stan faktyczny dookreślony w protokole może wywołać (lub ewentualnie wywołuje). Wobec tego, skarżący podniósł, że trudno stwierdzić czy w kontrolowanym zakładzie rzeczywiście dopuszczono się naruszenia, które powinno skutkować podjęciem dalszych czynności przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Konkludując skarżący wskazał, że prawodawca nie stosuje gradacji elementów protokołu kontroli, używa łącznika "oraz"/"i", co wyraźnie wskazuje na konieczność zawarcia w protokole wszystkich elementów wskazanych w ustawie (wszystkich oznacza bez wyjątku każdy element). Brak któregokolwiek z nich uznać zatem należy za naruszenie. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ nie ujawnił żadnych nieprawidłowości, stąd nie mógł dookreślić ich zakresu oraz skutków. Skarżący ponownie zaznaczył, że nie kwestionuje co do zasady poczynionych ustaleń faktycznych, kwestionuje jednakże zakwalifikowanie ich jako nieprawidłowości/naruszenia. Jeżeli takiej błędnej kwalifikacji dokonał organ, to powinien wskazać zakres oraz skutki prawidłowości, w przeciwnym wypadku trudno uznać, iż organ I instancji miał rację. W ocenie skarżącego, jeżeli nie można wskazać skutków naruszeń oraz ich zakresu, nie można w ogóle mówić o naruszeniach. Bezsprzecznie protokół został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, bowiem zgodnie z normą powinien zawierać opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresów i skutków (opis zakresu oraz skutków nieprawidłowości jest elementem opisu stanu faktycznego, bez niego opis taki należy uznać za niepełny), tymczasem w przedmiotowym protokole będącym późniejszą podstawą ustaleń faktycznych znajdują się subiektywne oceny organu I instancji, a rzekome naruszenia nie zostały dokładnie opisane w sposób określony w art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, a w szczególności nie wskazano, jaki zakres oraz jakie skutki stan ten może wywołać. Skarżący argumentował, że organ I instancji (czego nie zauważył organ II instancji) zdaje się nie odróżniać terminu "zakres naruszeń" oraz "skutki naruszeń", czego przejawem jest komentarz w pkt 2 odpowiedzi organu I instancji na zastrzeżenia strony. Poprzez skutek należy rozumieć konsekwencję naruszenia - efekt, rezultat, wynik, a poprzez zakres - granicę zasięgu nieprawidłowego działania. Organy są obowiązane prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie strony do działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Organy są obowiązane, w podobnych sprawach, prowadzić postępowanie w podobny sposób, tj. tak żeby każdy podmiot miał zagwarantowane te same prawa. Jak podniósł skarżący, kluczowe jest - i to właśnie było zamierzeniem ustawodawcy - żeby protokoły z kontroli miały jednakowe komponenty, co ma zwiększać zaufanie obywateli do działań administracji, a przez to zapewniać praworządność działania i równość stron postępowania (w analogicznych sytuacjach strony zostaną "potraktowane" w sposób jednakowy). Protokół kontroli jest przy tym dokumentem, który na późniejszym etapie (np. przy prowadzeniu postępowania administracyjnego) ma wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, a protokół sporządzony w sposób dowolny oczywiście takiej funkcji spełniać nie będzie. Skarżący uważa, że taki protokół jest jedynie adnotacją służbową, a zatem - co zostało już wskazane - traci przymiot dokumentu urzędowego. Według skarżącego, za oczywiste, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, które są zgromadzone w materiale dowodowym niekompletnym, a z takimi (jeżeli już) mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, wątpliwości budzi prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo, niezgodnie z prawem sporządzonego protokołu kontroli. Organ jeszcze przed odmową przez stronę podpisania protokołu kontroli zawarł w protokole "zalecenia". Zdaniem skarżącego, treść art. 19 f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oznacza, że ustalenia kontroli co do zasady mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie jednakże wszczęcie postępowania przed wydaniem "zaleceń" nie nastąpiło, a organ nie podał na jakiej podstawie prawnej i faktycznej nałożył na stronę zakazy określone w protokole, budzi to zasadnicze wątpliwości w zakresie prawidłowości działania organów administracji publicznej. Skarżący przyjął również, że zalecenia pokontrolne w rozumieniu ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, co do zasady, nie są wiążącym poleceniem administracji w stosunku do kontrolowanego. Ustawa nie przewiduje sankcji za niezastosowanie się do zaleceń. Stad skarżący uważa, że pewne wątpliwości budzi ich sformułowanie w formie zakazów (zalecenia należy rozumieć jako "doradzić wykonanie czegoś"). Według skarżącego, skoro w sprawie nie została wydana decyzja organ był nieuprawniony do formułowania zakazów i nakazów. Budzi to zasadnicze wątpliwości skarżącego również w zakresie komentowanej decyzji organu I instancji, strona nie rozumie relacji pomiędzy powyższymi "zaleceniami", a ww. decyzją, oraz czy tak naprawdę powyższe nie oznacza, iż sprawa została rozstrzygnięta "podwójnie", co kłóci się z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżący zauważył również, że nie prowadzi działalności polegającej na składowaniu, obrocie oraz transporcie jakimikolwiek produktami pochodzenia zwierzęcego, zatem nie prowadzi działalności nadzorowanej w rozumieniu prawodawstwa weterynaryjnego, o której mowa powyżej. Zdaniem skarżącego, organ II instancji niewłaściwie twierdzi, że skarżący prowadzi działalność nielegalnie. Poroża jeleni nie są produktem pochodzenia zwierzęcego, nie są również ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego. Na marginesie skarżący zauważył, że uzasadnienie decyzji organu II instancji uznać należy za wewnętrznie sprzeczne. Organ raz traktuje poroża jeleni (zrzuty) jako produkt pochodzenia zwierzęcego, raz jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, zatem uznać należy i w zasadzie sam nie jest pewien swoich twierdzeń. Według skarżącego, nie może być tak, że organy wykorzystują przysługujące im imperium do kształtowania sytuacji podmiotów na podstawie przesłanek niejasnych oraz niepewnych. Organy administracji publicznej mogą kształtować sytuację podmiotów tylko i wyłącznie jeżeli powyższe wynika wyraźnie z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą zatem domniemywać swoich kompetencji. W celu realizacji zasady praworządności, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Kończąc, skarżący ponownie zauważył, iż w 2013 r. pracownik Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w W. (po analizie przepisów oraz konsultacji z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w W.) poinformował stronę, że komentowana działalność nie podlega przepisom rozporządzenia WE nr 1069/2009. Zastanawiające jest dla skarżącego, dlaczego w 2017 r. zdanie Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej w W. diametralnie się zmieniło. Skarżący uważa, że organ odwoławczy właściwie nie przeprowadził żadnych działań, aby powyższą okoliczność wyjaśnić. Ponadto skarżący wskazał, że osoba przeprowadzająca kontrolę nie miała, w czasie kontroli, ważnej legitymacji służbowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia zasady praworządności, bowiem organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie szeregu aktualnych aktów prawnych, jak również w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił skarżącemu na jakiej podstawie należy uznać zrzuty poroży od samców zwierzyny płowej za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego. Organ II instancji nie miał żadnych wątpliwości co do kwalifikacji poroży, jako ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego, dlatego też, za błędne uznał stwierdzenie, iż zgodnie z art. 7a k.p.a. naruszył zasadę nakazującą rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony. Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się, że naruszył art. 8 k.p.a., bowiem to właśnie w myśl tej zasady, a mianowicie zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W związku z powyższym organ odwoławczy nadmienił, że na terenie całej Polski podmioty skupujące, obracające porożem i wykonujące szereg działań związanych ze swoją działalnością, tj. magazynowanie, transport itp. podlegają nadzorowi właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności powiatowemu lekarzowi weterynarii. Uważa, że nieuznanie zrzutów poroży za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego niewątpliwie miałoby charakter precedensowy. Organ II instancji zajął stanowisko, że zrzuty poroży pochodzące od samców zwierzyny płowej stanowią uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, a skarżący prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, w związku z powyższym zarzuty skarżącego są nieuzasadnione. W ocenie organu odwoławczego, protokół kontroli został sporządzony zgodnie z art. 19d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Wskazując na art. 19 a, c ww. ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowym przypadku, organ I instancji stwierdził prowadzenie działalności bez wymaganej rejestracji/zatwierdzenia zgodnie z rozporządzeniem WE nr [...], a następnie opisał swoje ustalenia w protokole z kontroli. W związku ze stwierdzeniem prowadzenia działalności nielegalnej, organ I instancji na podstawie art. 19 f ww. ustawy był zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do zakazu prowadzenia takiej działalności. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony, iż został naruszony art. 9 k.p.a. wskazując, że organ I instancji w dniu 28 marca 2018 r. wszczął równolegle drugie postępowanie administracyjne i pismem z dnia 28 marca 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem prowadzenia przez stronę działalności, o której mowa w sprawie. Zgodnie z art. 189 f § 2 k.p.a., organ I instancji czasowo odstąpił od wymierzenia kary i wydał postanowienie o wyznaczeniu stronie terminu 7 miesięcy na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie stwierdzonych podczas kontroli uchybień. W ocenie zaskarżonego organu, organ I instancji wyczerpał wszystkie możliwe drogi działania, aby skarżący nie poniósł żadnej szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie pisma Głównego Lekarza Weterynarii, bez uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Organ I instancji wydał decyzję na podstawie szczegółowo powołanych aktów prawnych, a jedynie w uzasadnieniu tejże decyzji w celu szerszego wyjaśnienia skarżącemu aktualnych przepisów w tym zakresie, dodatkowo wskazał na pismo Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 21 lipca 2016 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że poroża pochodzące od samców zwierzyny płowej stanowią uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego. Organ odwoławczy, podpierając się stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zauważył ponadto, że organy i pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej mają obowiązek stosowania się do wydawanych przez Głównego Lekarza Weterynarii dokumentów w postaci instrukcji i wytycznych, które mają charakter wiążący. Tym samym, nie można czynić organom zarzutu z faktu uwzględnienia w zaskarżonych decyzjach stanowiska Głównego Lekarza Weterynarii, dotyczącego materii będącej przedmiotem postępowania. Organ II instancji uważa ponadto, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. na każdym etapie postępowania odnosił się do zarzutów strony umożliwiając przy tym stronie czynny udział w postępowaniu zmierzającym do zgromadzenia całego materiału dowodowego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna. Organ II instancji po raz kolejny nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż został naruszony art. 7a k.p.a., gdyż organ ten działając zgodnie z przepisami prawa w tym zakresie oraz na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie miał żadnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących kwalifikacji zrzutów poroży. Wobec zarzutu naruszenia art. 8 lit. a pkt v oraz art. 10 lit. h rozporządzenia WE nr 1069/2009, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, materiał kategorii pierwszej obejmuje produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego zwierząt dzikich, podejrzanych o zakażenie chorobami przenoszonymi na ludzi lub zwierzęta. Natomiast zgodnie z art. 10 lit. h ww. rozporządzenia, materiałem kategorii trzeciej są rogi pochodzące od żywych zwierząt, które nie wykazywały żadnych oznak choroby przenoszonej przez ten produkt na ludzi lub zwierzęta. Argumentował że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 22 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt..., zwierzę podejrzane o zakażenie jest to zwierzę z gatunku wrażliwego, które mogło mieć pośredni lub bezpośredni kontakt z czynnikiem zakaźnym wywołującym chorobę zakaźną zwierząt. Dlatego też, jeśli poroża samców zwierzyny płowej stanowią uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, wówczas w przypadku, gdy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzi się obecność przewlekłej wyniszczającej choroby jeleniowatych CWD, gdzie gatunkiem wrażliwym są właśnie jeleniowate, wówczas zrzuty poroży będą stanowiły materiał kategorii pierwszej. Ze względu na to, iż choroba ta występuje w Skandynawii oraz Ameryce Północnej ryzyko jej zawleczenia do Polski jest mało prawdopodobne, aczkolwiek nie można stwierdzić, że jest niemożliwe. Dlatego też, zrzuty poroży należy zakwalifikować jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii trzeciej zgodnie z art. 10 lit. h rozporządzenia WE nr 1069/2009, co – zdaniem organu - w żaden sposób nie powoduje wykluczenia takiej działalności spod nadzoru Powiatowego Lekarza Weterynarii. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami skarżącego, twierdzącego, że została naruszona zasada przekonywania strony oraz organ odwoławczy nie sporządził prawidłowo uzasadnienia prawnego decyzji w odniesieniu do stwierdzenia "Zwierzęta dzikie oraz ich części (np. poroża) są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia 1069/2009, jeśli pozostają w środowisku naturalnym lub wykorzystywane są wyłącznie do celów prywatnych lub niekomercyjnych. W przypadku jeśli poroża są zbierane oraz wprowadzane do obrotu na zasadach komercyjnych, podlegają one pod zakres niniejszego rozporządzenia". Organ argumentował, że powyższe stwierdzenie jest stanowiskiem Głównego Lekarza Weterynarii wyrażonym w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. skierowanym do N. F. w odpowiedzi w sprawie zrzutów pochodzących od samców zwierzyny płowej. Wskazując na brzmienie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, organ II instancji przyjął powyższe stwierdzenie jako własne. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w 2016 r. w sprawie zrzutów poroży z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie nadzoru nad zrzutami pochodzącymi od samców zwierzyny płowej skontaktowała się z Głównym Lekarzem Weterynarii osoba o tym samym nazwisku i miejscu zamieszkania co skarżący A. F.. Główny Lekarz Weterynarii w ww. piśmie jasno określił swoje stanowisko i wskazał stronie jakie wymogi musi spełnić. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, skarżący miał pełną świadomość faktu, że prowadzi działalność nielegalną. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ II instancji, rzeczywiście podczas kontroli przeprowadzonej u skarżącego w legitymacji kontrolującego brakowało aktualnej pieczątki. Niemniej jednak, organ odwoławczy uznał, że podczas kontroli organ I instancji działał zgodnie z art. 19 ust. 1 a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, a mianowicie rozpoczął działania kontrolne od okazania legitymacji służbowej oraz ważnego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Zdaniem organu, brak pieczątki w legitymacji służbowej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie ww. sprawy. Według organu odwoławczego, w opozycji do znanej skarżącemu opinii Głównego Lekarza Weterynarii, organów obu instancji, skarżący przedstawił własną interpretację przepisów prawa w przedmiocie kwalifikacji zrzutów poroży, wyrażoną w opinii z dnia 29 marca 2018 r., z którą organ II instancji całkowicie się nie zgodził. Zdaniem organu II instancji, przeprowadził on szczegółową analizę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy rozpatrzył merytorycznie sprawę, skontrolował postępowanie oraz decyzję organu pierwszej instancji. Kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania, organ II instancji wydał decyzję na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i nie widział przesłanek do przeprowadzenia własnego postępowania zgodnie z art. 136 k.p.a., gdzie rozstrzygnięcie dotyczyło prowadzenia działalności nielegalnej ze świadomym łamaniem przepisów prawa. Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r., pełnomocnik skarżącego oraz skarżący, poparli skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz.1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona skarga jest zasadna zaś naruszenia prawa w niniejszej sprawie skutkują koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Z. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w sprawie zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej, wymagającej zatwierdzenia przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na składowaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego – zrzutów poroży pochodzących od samców zwierzyny płowej, bez wymaganego zatwierdzenia, prowadzenia działalności nadzorowanej, wymagającej rejestracji przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na obrocie produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego – zrzutami poroży pochodzącymi od samców zwierzyny płowej, bez wymaganej rejestracji oraz prowadzenia działalności nadzorowanej, wymagającej rejestracji przez powiatowego lekarza weterynarii, polegającej na transportowaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego – zrzutów poroży pochodzących od samców zwierzyny płowej, bez wymaganej rejestracji. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy – tak jak twierdzi organ - składowanie, obrót i transport poroży pochodzących od samców zwierzyny płowej objęte jest działalnością nadzorowaną w rozumieniu przepisów ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej ze względu na to, iż poroże samców zwierzyny płowej stanowi produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi czy też – jak twierdzi strona skarżąca- poroża jeleni nie należą do kategorii produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i nie są objęte zakresem rozporządzenia nr 1069/2009, a co za tym idzie- składowanie, obrót i transport zrzutów jeleni nie jest objęty działalnością nadzorowaną wymagającą zatwierdzenia i rejestracji przez powiatowego lekarza weterynarii. Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygniecie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony poprzez zastosowanie w sposób niewłaściwy wykładni rozszerzającej. W pierwszej kolejności, zdaniem Sądu, należało zatem rozstrzygnąć, czy poroża (zrzuty) jeleni są produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego, albowiem właściwa kwalifikacja prawna tego zagadnienia determinuje uznanie prowadzonej przez skarżącego działalności w zakresie składowania, obrotu i transportu poroży jako działalności nadzorowanej, podlegającej regulacjom rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 (w tym przypadku art. 23 ust. 1 lit.a i b ), zwanego dalej "rozporządzenie" oraz ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014, poz. 1539), przytaczanej w dalszym ciągu jako "ustawa" (art. 1 pkt 1 lit.o). Przepis art. 3 pkt 1 rozporządzenia zawiera definicję legalną produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, czym- w rozumieniu przepisów tego aktu prawnego- są całe zwierzęta martwe lub ich części, produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie. W preambule rozporządzenia (pkt 2) prawodawca unijny wskazał, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego powstają przede wszystkim przy uboju zwierząt do spożycia przez ludzi, przy produkcji wyrobów pochodzenia zwierzęcego, na przykład produktów mlecznych oraz przy usuwaniu zwierząt martwych oraz podczas zwalczania chorób. Już w rozporządzeniu (WE) nr 177/2002 wprowadzono klasyfikację produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w podziale na trzy kategorie, zależnie od związanego z nimi stopnia zagrożenia. W rozporządzeniu nr 1069/2009 klasyfikację produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych określono jako : materiał kategorii 1 (art. 8), materiał kategorii 2 (art. 9) oraz materiał kategorii 3 (art. 10). W art. 7 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stwierdzono, że specjalne kategorie są jednocześnie wykazami produktów ubocznych, odzwierciedlających stopień zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt stwarzanego przez takie produkty. Chociaż jak wskazano w ust. 3 powołanego przepisu skategoryzowane w art. 8, 9 i 10 produkty pochodzenia zwierzęcego mogą zostać zmienione w celu uwzględnienia postępu naukowego, to jednak na dzień orzekania w niniejszej sprawie wykazy określone jako materiał kategorii 1, kategorii 2 i kategorii trzeciej stanowią katalog zamknięty i przeto ocena, czy mamy do czynienia z produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego zależy od jego umieszczenia w jednym z trzech wykazów. Żaden produkt nie może być z powyższych wykazów usunięty, można jedynie zmienić klasyfikację lub dokonać uzupełnień (procedura regulacyjna określona w art. 52 ust. 4 rozporządzenia w ramach procedury komitetowej- odesłanie do art. 5a ust. 1-4 oraz art. 7 decyzji 1999/468/WE z uwzględnieniem jej art. 8). W przepisie art. 10 lit. h jako materiał kategorii 3 zostały wymienione rogi. Zgodzić się jednak należy ze skarżącym, iż pojęcia "rogi" i "poroże" nie są pojęciami tożsamymi, a nadto poroża (zrzuty jeleni) nie zostały wymienione w żadnym z wykazów wymienionych rozporządzeniu 1069/2009 jako produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego. Są to – jak słusznie zauważył skarżący- kategorie odmienne; poroże zbudowane jest z tkanki kostnej, natomiast rogi (podobnie jak włosy, paznokcie czy inne wytwory skóry) z keratyny. Nadto poroża nie pochodzą od zwierząt poddanych ubojowi czy zwierząt łownych zabitych z przeznaczeniem do spożycia, z wyjątkiem części zwierząt łownych (głowa z porożem) przeznaczonych na trofea myśliwskie i tylko w tym zakresie traktowanych jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego. Przeznaczanie części zwierzyny łownej na trofea myśliwskie podlega jednakże odrębnej regulacji (rozporządzenie (WE) nr 142/2011, pkt 13 preambuły rozporządzenia (WE) nr 1069/2009). W ocenie Sądu, mając na uwadze przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, poroża jako pochodzące od zwierząt żywych i będące jego odłączoną na skutek procesów biologicznych częścią (proces zrzucania jest związany ze zmianami zachodzącymi w tkankach u podstawy poroża), nie poddają się definicji produktu ubocznego pochodzenia zwierzęcego. Przyznać trzeba rację skarżącemu, że poroże i rogi to nie pojęcia tożsame, tak jak to interpretuje bezrefleksyjnie organ, od którego oczekiwać by należało odwołania się do wiadomości specjalnych, nie zaś do ogólnych pojęć zaczerpniętych ze słownika języka polskiego. Zdaniem Sądu, w takich sprawach jak stanowiąca przedmiot rozpoznania, w celu właściwego odkodowania treści przepisu konieczne jest sięgnięcie do wiedzy fachowej, i dokonanie interpretacji przepisu w oparciu o taką wiedzę, nie zaś wyłącznie w oparciu o źródłosłów, który okazał się być w tym przypadku niewystarczający. Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wskazuje nie tylko na niewłaściwą interpretację przepisów rozporządzenia 1069/2009, ale również na posługiwanie się przez organ interpretacją przepisów tego aktu prawnego dokonaną przez Głównego Inspektora Weterynarii. Pisma tego rodzaju nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego lecz mają charakter wewnętrznego stosowania prawa przez organy administracji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w Rzeczypospolitej Polskiej wedle art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowią potencjalne zagrożenie dla ludzi i stąd konieczne jest przestrzeganie określonych przepisami wymagań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa składowania, obrotu i transportu tych produktów. Podstawą jednak uznania, że dany produkt stanowi produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego jest nie tylko zgodność z definicją legalną tego pojęcia, określoną w art. 3 rozporządzenia nr 1069/2009 jak i z wykazami określającymi kategorię tych produktów (art. 8,9 i 10) ale również i to, że zgodność winna wprost wynikać z brzmienia ww. przepisów bez uciekania się do zawiłych zabiegów interpretacyjnych. Przedstawiona w decyzji interpretacja przepisów rozporządzenia, odnosząca się do poroży zwierzyny płowej stanowi również, zdaniem Sądu, niedopuszczalną ingerencję w treść rozporządzenia, albowiem skutkiem tych zabiegów jest rozszerzenie wykazów produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego o produkt w tych wykazach nie ujęty. Całkowicie niezrozumiały dla Sądu jest zawarty w zaskarżonej decyzji wywód organu, że rozporządzenie wprost nie definiuje pojęcia "zrzuty poroża", ale pojęcie to można wyprowadzić z definicji legalnej pojęcia "produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego". Proces myślowy, który doprowadził do takiej konkluzji nie został jednak w decyzji przedstawiony. Nie wyjaśnił również organ odwoławczy zawartego w decyzji stwierdzenia, jak również nie podał przepisu prawa na którym oparł twierdzenie, iż "Zrzuty poroży pochodzące od samców zwierzyny płowej są niewątpliwie produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego. Zwierzęta dzikie oraz ich części (np. poroża) są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia 1069/2009, jeśli pozostają w środowisku naturalnym lub są wykorzystywane wyłącznie do celów prywatnych lub niekomercyjnych. W przypadku, gdy poroża są zbierane oraz wprowadzane do obrotu na zasadach komercyjnych, podlegają one pod zakres niniejszego rozporządzenia". Sąd zwrócił również uwagę na wymóg, by każde nałożenie obowiązku lub odebranie stronie uprawnienia nakładane na jednostkę miało wyraźną podstawę ustawową. W sytuacji zatem niejednoznaczności wyników wykładni, organ zawsze winien się kierować regułą in dubio pro libertate, czego wyrazem na gruncie k.p.a. jest art. 7a. Stanowi on w § 1, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie wyłączenia takie nie występują, zaś organ interpretując przepisy rozporządzenia 1069/2009 stosowanie art. 7a pominął. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego protokołu kontroli, Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez skarżącego dotyczące nieprawidłowości co do treści tego dokumentu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przepis art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z którym ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Jakkolwiek postępowanie kontrolne jest odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego i ze względu na te odrębności określanym jako postepowanie swoiste (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1087/14- dostępny w Internecie na stronie http:orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak prawidłowo sporządzony protokół kontroli – zgodnie z powołanym wyżej art. 19f – stanowi podstawę do podjęcia dalszych czynności. Mając na względzie ex lege moc dowodową i funkcję protokołu kontroli, nie może budzić wątpliwości, że dokument ten powinien czynić zadość prawnie określonym wymogom zawartym w art. 19d ust. 1, art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Oznacza to, że decyzja organu nakładająca na stronę ograniczenia (zakazy) co do prowadzonej działalności gospodarczej powinna być oparta na prawidłowo sporządzonym protokole kontrolnym. Tylko w wypadku prawidłowego sporządzenia takiego dokumentu organ może powoływać się na okoliczności w nim stwierdzone i wydać stosowną decyzję i nałożyć mające odzwierciedlenie w obowiązującym prawie zakazy. Protokół kontroli nr [...] sporządzony w dniu 28 lutego 2018 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. nie spełnia wymogów ustawowych. W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w oparciu o dokument, który nie spełnia ustawowo określonych przesłanek pozwalających na uznanie go za prawidłowy protokół kontroli. Tym samym jest oczywiste, że decyzja wydana na podstawie wadliwego prawnie protokołu jest dotknięta istotnym uchybieniem i nie może w związku z tym ostać się w obrocie prawnym. Oznacza to, że wszelkie ustalenia zawarte w protokole, na które powołują się organy obu instancji, nie mogły być podstawą wydania decyzji w sprawie zakazania prowadzenia przez skarżącego działalności polegającej na składowaniu, obrocie i transportowaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Podsumowując, organ nie wykazał- w ocenie Sądu, że składowanie, obrót i transport poroży zwierzyny płowej jest działalnością nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wymagającą zatwierdzenia i rejestracji w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i z tego powodu nie mógł zakazać skarżącemu prowadzenia działalności w tym zakresie. Analogiczne zarzuty dotyczą decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, którymi z mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany, oraz ponownie rozstrzygnie kwestię działalności prowadzonej przez skarżącego w zakresie obrotu, składowania i transportu poroży zwierzyny w rozumieniu przepisów rozporządzenia 1069/2009. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.