II SA/Sz 853/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta S., na podstawie art. 2 ust.1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. nr 2096 ze zm.), odmówił J. L., przyznania statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona nie spełnia "definicyjnych warunków osoby bezrobotnej", o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, przez osobę bezrobotną należy rozumieć osobę, spełniającą wymogi wymienione w pkt 2 lit. a) – m), w tym m.in. – jeżeli nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. W oparciu o przedstawiony przez skarżącego akt notarialny organ ustalił, że jest on współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha (udział wynoszący [...] części). Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że jego prawo własności zostało ograniczone przez prawo użytkowania nieruchomości (dożywotnie, nieodpłatne) przez jego ojca – darczyńcę – w ocenie organu – nie zmienia faktu, że pozostaje on współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości rolnej, której powierzchnia przekracza 2 ha przeliczeniowe. W odwołaniu od powyższej decyzji, J. L. podniósł, że chociaż z przedstawionego przez niego aktu notarialnego wynika, iż jest współwłaścicielem nieruchomości rolnej, przekazanej mu w formie darowizny przez ojca w 2016 r. to jednak umowa darowizny jest objęta prawem dożywotniego i nieodpłatnego użytkowania tejże nieruchomości przez wstępnego, co w ocenie strony, stanowi warunek zawieszający jego prawo własności. W związku z tym nie może korzystać ze swojego prawa własności w stosunku do nieruchomości rolnej będącej przedmiotem darowizny, a to oznacza, że pełnoprawnym współwłaścicielem owej nieruchomości zostanie dopiero po śmierci ojca. Strona dodała, że sytuację szczegółowo przedstawiła w piśmie do urzędu pracy z dnia 27 maja 2019 r., jednak na podniesione w nim argumenty nie otrzymała żadnej odpowiedzi. W konsekwencji decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w S., "po ponad dwudziestu latach pracy zawodowej i odprowadzanych w tym czasie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne", zainteresowany i jego dzieci zostali pozbawieni prawa do ubezpieczenia zdrowotnego i zasiłku. Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie wskazał, że pismem z dnia 4 lipca 2019 r. wezwał stronę do przedłożenia dokumentu określającego powierzchnię przedmiotowej nieruchomości w hektarach przeliczeniowych. W dniu 10 lipca 2019 r. strona dostarczyła kopię decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] w sprawie wymiaru podatku rolnego, z której wynika, że powierzchnia nieruchomości rolnej wynosi [...] ha przeliczeniowych. Wojewoda stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty bezspornie potwierdzają, że J. L. jest współwłaścicielem w ˝ części nieruchomości o powierzchni użytków rolnych wynoszącej [...] ha przeliczeniowych, co oznacza, że jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Organ odwoławczy przywołał również treść § 8 lit. b przedstawionego aktu notarialnego, w którym wniesiono o wpis do księgi wieczystej własności w udziale ˝ części nieruchomości na rzecz ww. strony. Zdaniem Wojewody, powyższe wskazuje, że w dniu 6 maja 2019 r. zainteresowany nie spełniał warunków ustawowej definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnosząc się do argumentów skarżącego podnoszonych w odwołaniu, organ stwierdził, że zgodnie z cytowanymi przepisami statusu bezrobotnego nie mogą mieć osoby będące właścicielami lub posiadaczami samoistnymi lub zależnymi nieruchomości rolnej o określonej powierzchni, nie wyłączając z kręgu wymienionych osób tych właścicieli, których faktyczne władanie nieruchomością jest z jakichś przyczyn ograniczone. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając Wojewodzie niewłaściwe zakwalifikowanie skarżącego jako właściciela lub posiadacza samoistnego lub zależnego nieruchomości rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz.1145 ze zm.). W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że z przedstawionego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika dlaczego organ ten podtrzymuje decyzję odmowną organu pierwszej instancji, jednocześnie nie podając uzasadnienia w postaci konkretnych przypisów prawa bądź orzeczeń sądów wydanych w podobnych sprawach. Skarżący wyjaśnił, że z przedstawionych przez niego dokumentów, a w szczególności z umowy darowizny, zawartej w postaci aktu notarialnego w dniu [...] (Repertorium A numer [...]) wynika, iż ojciec skarżącego w równych częściach obdarował prawem własności do nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha (tj. [...] ha przeliczeniowego) stronę i jego brata. Jako zabezpieczenie prawa wstępnego do korzystania z nieruchomości rolnej wskazanej w akcie notarialnym, zostało ustanowione w § 5 pkt 2 przez obdarowanych prawo dożywotniego i nieodpłatnego użytkowania, polegające na prawie korzystania przez uprawnionego z całej nieruchomości. W ocenie skarżącego ustanowienie prawa dożywocia na wskazanej nieruchomości oznacza, że jest to umowa zawarta pod warunkiem zawieszającym, której realizacja nastąpi z chwilą określoną w jej treści. Zatem w chwili obecnej faktycznym właścicielem nieruchomości jest nadal ojciec strony skarżącej. Wobec tego, warunki prawa własności wyrażonego w treści art. 140 Kodeksu cywilnego nie zostały spełnione, a to oznacza, że organ pierwszej i drugiej instancji błędnie zakwalifikował skarżącego jako właściciela nieruchomości rolnej o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych i odmówił prawa przyznania statusu osoby bezrobotnej. Skarżący dodał, że przez cały okres swojej aktywności zawodowej, aż do czasu zwolnienia z pracy, składka na fundusz pracy była od niego pobierana bezwarunkowo zgodnie z przepisami, a jednocześnie niewymagana była deklaracja czy jest właścicielem nieruchomości rolnej. Odmowa rejestracji jako bezrobotnego oznacza, że został on pozbawiony prawa do ubezpieczenia zdrowotnego, zasiłku oraz prawa starania się o dofinansowanie w przypadku rozpoczęcia działalności gospodarczej. Skarżący podniósł również, że decyzja pierwszoinstancyjna rodzi jeszcze jedną wątpliwość prawną, a mianowicie co będzie w sytuacji, gdy ponownie podejmie pracę: "Czy wobec decyzji organu o odmowie przyznania mu statusu bezrobotnego z powodu posiadania nieruchomości rolnej będzie w takim wypadku zwolniony z obowiązku płacenia składki na fundusz pracy? Jeżeli nie, to dlaczego musiałby ją płacić, skoro nie będzie uprawniony do ochrony przewidzianej dla osób bezrobotnych? Ponadto, czy w przypadku podtrzymania decyzji pierwszej i drugiej instancji przez Sąd, zostaną zwrócone składki na fundusz pracy pobrane od czasu, gdy został obdarowany przez ojca aż do końca zatrudnienia?" Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o odmowie przyznania skarżącemu J. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) – m) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482), osobą bezrobotną jest osoba, spełniająca wymogi wymienione w pkt 2 lit. a) – m) tego przepisu, w tym m.in. osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, jeżeli w jej sytuacji nie zachodzą okoliczności wykluczające uznanie jej za osobę bezrobotną, w tym m.in. – jeżeli nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Definicja ta skonstruowana jest z dwóch części. W pierwszej z nich wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za bezrobotnego. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu. Nie jest możliwe odstąpienie od nich nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Kwestie statusu bezrobotnego, nie zależą od uznania organów orzekających. Brzmienie art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy jest kategoryczne. Żadne inne okoliczności poza wymienionymi w ustawie nie mogą mieć zatem w przedmiotowych sprawach istotnego znaczenia (por. Wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 3204/15). Podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 692/06), należy stwierdzić, że z użytego w powołanym przepisie sformułowania "nie jest właścicielem lub posiadaczem" wynika, iż określenie "bezrobotny" nie obejmuje osoby, która jest właścicielem nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, bez względu na to, czy nieruchomość ta jest w posiadaniu jej czy też innej osoby, a ponadto nie obejmuje osoby, która wprawdzie właścicielem nieruchomości rolnej nie jest, ale nieruchomość taka znajduje się w jej posiadaniu (samoistnym, zależnym). Sam fakt własności (posiadania) nie pozbawia osoby rejestrującej się w urzędzie pracy możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Uprawnienia takie wyklucza dopiero własność lub posiadanie nieruchomości o określonym obszarze hektarów przeliczeniowych. Należy przyjąć, że omawiany przepis, chociaż nie rozstrzyga tego wprost, odnosi się nie tylko do właściciela, ale także współwłaściciela nieruchomości rolnej. Zakres uprawnień, które przysługują każdemu ze współwłaścicieli z uwagi na wspólną rzecz, określa udział współwłaściciela. Udział jest miernikiem uprawnień, jakie przysługują współwłaścicielowi na podstawie prawa współwłasności. Przypisanie współwłaścicielowi całej powierzchni nieruchomości rolnej stawiałoby współwłaściciela w znacznie gorszej sytuacji niż właściciela. W sprawach dotyczących statusu bezrobotnego współwłaściciel może podlegać tym samym ograniczeniom jak właściciel tylko wtedy, gdy wielkość jego udziału odpowiadać będzie powierzchni nieruchomości, jaką ustawodawca przypisał właścicielowi. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy podkreślić, że skarżący na dzień orzekania przez organy obydwu instancji był współwłaścicielem użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Wynika to z decyzji Wójta Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie wymiaru podatku rolnego oraz podatku od nieruchomości na 2017 r. (gdzie wskazano powierzchnię [...] ha przeliczeniowych) oraz pośrednio z aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...]., w którym to wskazano powierzchnię fizyczną [...] ha. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy kryterium obszarowe dotyczące właściciela należy odnieść do wielkości udziału współwłaściciela nieruchomości rolnej. Statusu bezrobotnego nie może zatem uzyskać ten współwłaściciel, którego udział we współwłasności nieruchomości rolnej odpowiadać będzie części nieruchomości o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, a taka okoliczność zaistniała w przedmiotowej sprawie. Udział skarżącego we własności nieruchomości rolnej stanowiącej działkę gruntu nr [...] położonej w miejscowości M. wynosi bowiem ˝ z [...] ha, a zatem przekracza 2 ha przeliczeniowe. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że skarżący od dnia nabycia wspomnianego udziału nie mógł uzyskać statusu osoby bezrobotnej. Nieuprawniony jest przy tym podnoszony przez skarżącego argument, że faktycznym właścicielem nieruchomości jest jego ojciec, w wyniku zawarcia w akcie notarialnym z dnia [...] umowy darowizny i ustanowienia prawa nieodpłatnego, dożywotniego użytkowania na rzecz wstępnego, a jego prawo własności jest zawieszone. Pogląd skarżącego pozostaje w sprzeczności z pojęciem użytkowania, które jako ograniczone prawo rzeczowe - w zakresie korzystania z rzeczy obciążonej, daje najszersze uprawnienia, zbliżone pod tym względem do uprawnień właścicielskich (które jednak nimi nie są). Na treść użytkowania składają się bowiem dwa, wyznaczające jego istotę, uprawnienia użytkownika, którymi są prawo do używania danej rzeczy i prawo do pobierania przynoszonych przez tę rzecz pożytków (por. np. E. Gniewek, w: Prawo rzeczowe. System Prawa Prywatnego, t. 4, 2012, s. 131). Konkludując, nie można z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie wywodzić prawa własności. Za nietrafny należy także uznać argument skarżącego dotyczący naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego. Jak słusznie wskazuje strona, zgodnie z tym przepisem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że z powyższego uregulowania w żadnym razie nie wynika, iż oddanie rzeczy w użytkowanie innej osobie pozbawia właściciela jego uprawnień względem tej rzeczy. Należy podkreślić, że właściciel nie musi korzystać z rzeczy sam, czyniąc to za pośrednictwem innych osób, z którymi dokonuje czynności prawnej. Oddanie do korzystania może nastąpić pod tytułem darmym, wówczas właściciel nie osiągnie żadnej korzyści z przysługującego mu prawa własności rzeczy, lub za odpłatnością (z wymierną korzyścią dla właściciela). Wskutek odpłatnego oddania rzeczy do korzystania osobie trzeciej, właściciel otrzyma wynagrodzenie, co oznacza, że będzie pobierał pożytki o charakterze cywilnym (Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, 2019, wyd. 9). Zaznaczenia wymaga też, że podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy nie mają znaczenia z punktu widzenia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji bowiem jedynym powodem odmowy przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej była okoliczność nabycia przez niego współwłasności nieruchomości rolnej w udziale odpowiadającym części tej nieruchomości o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Jednocześnie wskazać należy, że Sąd, dostrzegając trudną sytuację skarżącego, nie może brać pod uwagę przy sprawowanej kontroli legalności działań administracji publicznej innych kryteriów niż zgodność z prawem. Wynika to wprost z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. To kryterium zaś w sprawie niniejszej nie zostało naruszone przez organy, zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na marginesie należy zaznaczyć, że w przypadku skarżącego współwłasność nieruchomości rolnej stawi przeszkodę w uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej z uwagi na wielkość jego udziału odpowiadającego części nieruchomości o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Powyższe może jednak ulec zmianie gdyby w przyszłości doszło np. do zmniejszenia wspomnianego udziału. Mając na uwadze powyższe, a także fakt, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w ustawie przesłanek odmowy przyznania statusu osoby bezrobotnej, brak jest podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.