II SA/Sz 854/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie i stwierdza, że postanowienie to nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Starosta na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), w związku z otrzymaniem informacji o zastrzeżeniach o stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu, skierował M. W. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. ustanowiony przez M. W. pełnomocnik adw. M. M. odwołał się od decyzji Starosty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzję Starosty strona odebrała osobiście w dniu [...] r., natomiast odwołanie zostało złożone w siedzibie organu [..] r. Ze względu na to, że zgodnie z art. 129 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, termin decyzji doręczonej w dniu [...] r. upłynął [...] r. Oznacza to, że M. W. złożył odwołanie z uchybieniem terminu. Pełnomocnik M. W. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania: - art. 57§ 5 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że tylko złożenie pisma w siedzibie organu powoduje dokonanie oznaczonej czynności w przepisanym terminie, choć zgodnie z tym przepisem przez zachowanie terminu należy rozumieć nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego, - art. 129 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że M. W. uchybił terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy przesyłka polecona zawierająca odwołanie została nadana w polskiej placówce pocztowej w dniu 1 lutego 2013 r., tj. w 14. dniu terminu do wniesienia odwołania - wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a", o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionego odpisu potwierdzenia nadania przesyłki poleconej w dniu [...] r. zawierającej odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu pisma Kolegium podniosło, że po wniesieniu pismem z dnia [...] r. skargi do Sądu przez M. W. na postanowienie z [...] r., organ postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uwzględnił skargę w całości i przywrócił skarżącemu termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. Kolegium wskazało, że dostrzega konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia [..] r. albowiem postanowienie to zostało wydane bez wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd przeprowadził dowód z uwierzytelnionego odpisu potwierdzenia nadania przesyłki poleconej zawierającej odwołanie od decyzji Starosty ego z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia organu I instancji. W razie ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ II instancji stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. W myśl art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt administracyjnych sprawy oraz ustaleń Kolegium wynika, że decyzja Starosty z dnia [...] r. w sprawie skierowania M. W. na badania lekarskie zostało doręczona skarżącemu w dniu [...] r. i jest to okoliczność w sprawie niesporna. Według ustaleń organu, pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie w dniu [...] r. w siedzibie Starostwa , co- zdaniem Kolegium – potwierdzała data na prezentacie. Ustalenia te legły u podstaw wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie, co wynika z akt administracyjnych sprawy oraz przedłożonego wraz ze skargą dowodu nadania przesyłki poleconej, zostało jednak wydane przedwcześnie, z pominięciem niezbędnych ustaleń zmierzających do wykazania, że faktycznie nie istnieją formalne przeszkody do rozpoznania odwołania. Kolegium nie ustaliło mianowicie niespornie w jakiej dacie oraz w jaki sposób odwołanie zostało faktycznie wniesione do organu I instancji. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że znajdował się w nich dowód potwierdzający nadanie odwołania w terminie, tj. koperta opatrzona pieczęcią z datą nadania przesyłki poleconej [...] r. oraz numerem identyfikacyjnym przesyłki poleconej tożsamym z widniejącym na dowodzie nadania załączonym do skargi. Organ II instancji mógł zatem i powinien, przy dołożeniu minimum staranności, ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że przesyłka zawierająca odwołanie została nadana w polskim urzędzie pocztowym w ostatnim dniu 14.dniowego terminu. Taki sposób nadana odwołania, w terminie do jego wniesienia, w myśl art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., skutkuje zachowaniem terminu do złożenia środka odwoławczego. Brak tych ustaleń skutkował wydaniem postanowienia z naruszeniem art. 134 K.p.a. ze względu na brak przesłanek do jego wydania, co skutkowało jego uchyleniem przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. postanowienie) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Konieczne jest zatem również wskazanie, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy - tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 P.p.s.a., pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (zob. Zb. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, str. 31 i nast.). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a uwzględniło w całości skargę M. W. na postanowienie tego organu w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. i postanowiło przywrócić skarżącemu termin do wniesienia odwołania. Postanowienie, które zapadło w trybie autokontroli dotyczy jednak zagadnienia, które ani to nie leżało w kręgu zainteresowań skarżącego, bowiem nie składał on wniosku w tej sprawie, jak również samego rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot skargi z dnia [...] r. Organ odwoławczy pomylił dwa odrębne zagadnienia procesowe: stwierdzenie uchybienia terminu, które nie wymaga wniosku strony, albowiem organ ustaleń w tym zakresie dokonuje z urzędu badając warunki formalne wniesienia odwołania oraz przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego, które wymaga wniosku strony. W sprawie zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ nie ma uprawnień do inicjowania z urzędu postępowania w sprawie przywrócenia terminu a zatem rozstrzyganie przez Kolegium w tej materii bez wniosku strony rażąco narusza prawo, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu wydanego w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, że Kolegium przywróciło termin skarżącemu wydając postanowienie w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., co świadczy bądź o całkowitej nieznajomości przepisów postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, bądź o wyjątkowej niefrasobliwości składu orzekającego w Kolegium w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a stwierdził w pkt II wyroku nieważność postanowienia Kolegium z dnia 19 kwietnia 2013 r. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.