II SA/Sz 854/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Spółki Komandytowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z 3 lutego 2020 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K. (dalej: "organ I instancji"), nałożył na A. Spółkę Komandytową z siedzibą w K. (dalej: "strona", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 210.720 zł za zajęcie od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. pasa drogowego ul. [...] (droga gminna, działki nr [...], nr [...] obręb [...]) w K. bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na wykonaniu na terenie zielonym utwardzonego placu obsługującego teren budowy – inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ II instancji") decyzją z 30 lipca 2020 r. uchyliło ww. decyzję jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. organ I instancji ponownie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 210.720 zł za zajęcie od dnia 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. pasa drogowego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z 25 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 94/21 uchylił opisaną wyżej decyzję organu II instancji. Sąd zauważył, że skarżąca konsekwentnie podnosiła w postępowaniu administracyjnym i podtrzymała w skardze, że nie zajęła działki nr [...]. Ustalenie zajęcia spornej powierzchni wymagało przede wszystkim wyjaśnienia rzeczywistego zakresu prac, które na zlecenie skarżącej wykonano w pasie drogowym. Sąd wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę winien podjąć działania, celem wyjaśnienia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącą. Decyzją z 24 listopada 2021 r., organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z 31 sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją z 31 maja 2022 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 210.720 zł za zajęcie, od dnia 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r., pasa drogowego działki nr [...] oraz nr [...] obręb [...] w K., bez zezwolenia zarządcy drogi. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą, organ II instancji decyzją z 28 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 31 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 157/23, uchylił decyzję organu II instancji z 28 listopada 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 31 maja 2022 r. Sąd wskazał, iż nie podziela twierdzeń organu I instancji, że doszło do zajęcia terenu działki nr [...]. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza tego, a wykonany w dniu 25 stycznia 2020 r. na zlecenie zarządcy drogi operat geodezyjny nie dokumentował zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez stronę w okresie od 29 października 2019 r. do dnia 16 stycznia 2020 r. Z kolei protokoły kontroli pasa drogowego sporządzone w okresie od 29 października 2019 r. do dnia 16 stycznia 2020 r. podają jedynie obszar zajęcia pasa drogowego oraz ogólną informację dotyczącą zniszczenia zieleńca, czy wybudowania utwardzonego placu, bez wskazania, której działki konkretnie te zapisy dotyczą. [...] Sąd wskazał, że w świetle ustaleń stanu faktycznego, nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej o umownym charakterze uzyskanej zgody na zajęcie pasa drogowego. W świetle okoliczności sprawy nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia okoliczność zajmowania przez skarżącą pasa drogowego przed uzyskaniem zgody zarządcy drogi. Ponadto Sąd wskazał, że organy rozważyły możliwość zastosowania odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 189f k.p.a. i stwierdziły, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Także - w ocenie Sądu - strona nie przedstawiła takich okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem art. 189f § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, powyższe nie zmienia jednak okoliczności, że nadal do wyjaśnienia w sprawie pozostają istotne kwestie dotyczące powierzchni ewentualnego zajęcia pasa drogowego – działki nr [...]. Decyzją z 30 stycznia 2024 r., nr Roz-006/0620, wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z 24 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta K., organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 194.520 zł za zajęcie, w okresie od dnia 29 października 2019 r. do dnia 16 stycznia 2020 r., pasa drogowego ul. [...] (drogi gminna, działka nr [...] obręb [...]) w K., bez zezwolenia zarządcy drogi w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej, polegającym na wykonaniu na terenie zielonym utwardzonego placu obsługującego teren budowy - inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...]. W decyzji organ przedstawił matematyczne wyliczenie nałożonej kary. W pierwszej kolejności organ wyliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego działki nr [...] (zieleńca), na podstawie § 1 pkt 1 poz. 4 kol. 5 ww. uchwały nr [...], za okres - 29.10.2019-16.01-2020, tj. 80 dni: 243,15 m2 x 1,00 zł x 80 dni = 19.452 zł, która podwyższona 10. krotnie zgodnie z art. 40 ust. 4 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.i.p, ww. kwota, w konsekwencji wyniosła 194.520 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy. Działka drogowa nr [...] w K. pozostaje we władaniu organu I instancji (zarządcy drogi) na podstawie ustanowionego na jego rzecz trwałego zarządu. Strona pismem z 23 października 2019 r. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o udostępnienie terenu przy ul. [...] w celu wykonania utwardzonego dojazdu do prowadzonej na sąsiedniej działce budowy. Wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia, bowiem strona nie usunęła w terminie braków wniosku. Pracownicy organu w dniu 29 października 2019 r. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego wskazanej ulicy. Stwierdzono zniszczenie terenu zielonego, położonego na terenie drogi publicznej działki nr [...] w obrębie [...], poprzez wykonanie utwardzonego placu. Dokonano pomiaru zajętego terenu bez zezwolenia, wykonano dokumentację zdjęciową i spisano protokół z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego. W trakcie przeprowadzanych kolejnych wizji w terenie w dniach: 31.10.2019 r., 04.11.2019 r., 05.11.2019 r., 07.11.2019 r., 12.11.2019 r., 13.11.2019 r., 14.11.2019 r., 19.11.2019 r., 20.11.2019 r., 21.11.2019 r., 26.11.2019 r., 27.11.2019 r., 28.11.2019 r., 29.11.2019 r., 02.12.2019 r., 03.12.2019 r. pracownicy zarządcy drogi stwierdzali obecność utwardzonego placu, w części wskazanej wyżej drogi. Pismem z 3 grudnia 2019 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania z urzędu o zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia. Jednocześnie powiadomiono stronę o najbliższych terminach przeprowadzanych kontroli w terenie. W kolejnych dniach, tj.: 04.12.2019 r., 05.12.2019 r., 06.12.2019 r., 10.12.2019 r., 11.12.2019 r., 12.12.2019 r., 13.12.2019 r., 17.12.2019 r., 18.12.2019 r., 19.12.2019 r. pracownicy organu przeprowadzali wizje w terenie, w trakcie których potwierdzano obecność utwardzonego placu, na którym dodatkowo składowane były materiały budowlane. Potwierdzano również zniszczenie terenu zielonego drogi publicznej przez ciężki sprzęt. Strona nie brała udziału w czynnościach. Dalsze kontrole dokonywane w dniach 30.12.2019 r., 02.01.2020 r., potwierdzały wcześniejsze ustalenia. W dniu 17 stycznia 2020 r. pracownicy zarządcy drogi stwierdzili usunięcie z terenu drogi publicznej składowanych materiałów budowlanych, utwardzony plac pozostał w niezmienionym kształcie i powierzchni. W celu ustalenia dokładnej powierzchni zajętego pasa drogowego obmiaru dokonał uprawniony geodeta. Z przedłożonego operatu wynika, że zajęcie bez zezwolenia dotyczyło działki drogowej nr [...] obręb [...] – powierzchnia zajęcia 243,15 m2. Nadto w dniu 17 stycznia 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu umieszczenia utwardzonego placu, na którym będzie prowadzony postój sprzętu ciężkiego oraz wyładunek materiałów budowlanych. Z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku, pismem z dnia 13 lutego 2020 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Z kolei pismem z 14 lutego 2020 r. pełnomocnik strony przedłożył sporządzony w dniu 12 lutego 2020 r. pomiar zajęcia terenu działki nr [...]. Dokument miał być podpisany przez geodetę, co - według organu - okazało się nieprawdą. Po dniu 16 stycznia 2020 r. strona nadal zajmowała teren pasa drogowego bez zezwolenia, ale w tej kwestii było prowadzone odrębne postępowanie. W oparciu o dokonane ustalenia organ I instancji, stwierdził, iż w okresie od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. strona nie posiadała stosownego zezwolenia zarządcy drogi ani innego tytułu prawnego (np. umowy użyczenia) do zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] (droga gminna). Organ I instancji powołał się na ocenę Sądu przedstawioną w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Sz 157/23, co do samego faktu zajęcia przez stronę drogi gminnej bez zezwolenia we wskazanym wyżej okresie. Analizując uzasadnienie wyroku Sądu o sygn. akt II SA/Sz 157/23 organ uznał, iż nie ma dostatecznych podstaw do wymierzenia stronie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia działki nr [...]. Zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 189f k.p.a., przy czym tylko § 1 pkt 1 w tej sprawie mógłby być rozpatrywany. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności zajęto pas drogowy, wykonując utwardzenie działki nr [...] obręb [...], a następnie usiłowano zalegalizować zajęcie. Takiego zachowania z pewnością nie można uznać za usprawiedliwione, czy to w kontekście obowiązujących przepisów, czy też w kontekście umowy sprzedaży działki nr [...] zawartej w formie aktu notarialnego. Strona błędnie interpretowała § 7 pkt g powołanej umowy. Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzenie do ruchu drogowego ciężkiego sprzętu wymaga uzgodnień co do organizacji ruchu i powinno być bezpieczne dla użytkowników (zwłaszcza, że zjazd zlokalizowano bezpośrednio na rondzie). W ten sposób dodatkowo narażono użytkowników ruchu na niebezpieczeństwo. Zajmowana powierzchnia była dość znaczna, zniszczono zieleniec, ingerowano w skarpy, zwożono kruszywo celem utwardzenia terenu. Strona co najmniej od 29 października 2019 r. przystąpiła do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, jednocześnie włączając go do ruchu bez żadnych uzgodnień. Strona przez 80 dni zajmowała teren pasa drogowego, będąc w pełni świadoma o nielegalności swoich działań. Mimo to, strona nie przystępowała niezwłocznie do zaprzestania naruszeń prawa. Kwestie przedawnienia terminów nałożenia kary administracyjnej czy jej egzekucji w administracji nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, której zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieustalenie faktycznej powierzchni zajęcia przez stronę pasa drogowego, pominięcie dowodów zgłaszanych przez stronę na fakt powierzchni zajęcia, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na mapie dokumentującej czynności geodety z 25 stycznia 2020 r., tj. po rzekomym zajęciu pasa przez stronę, co dowodzi, że nie potwierdza ona faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego, nieprzeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów w sprawie, którymi nie dysponował WSA w Szczecinie wydając wyrok, b) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w jaki sposób organ I instancji ustalił, iż strona zajęła bez wymaganego zezwolenia pas drogowy ul. [...] (działki nr [...], nr [...] obręb [...]) w K., poprzez wykonanie na terenie zielonym utwardzonego placu o powierzchni 243,15 m2 obsługującego teren budowy inwestycji realizowanej na działce nr [...] od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r., skoro geodeta na zlecenie organu wykonał czynności w terenie po terminie zajęcia tego pasa, tj. w dniu 25 stycznia 2020 r., nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie mimo wyraźnego zalecenia WSA w wyroku z 14 września 2023 r., c) art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 10 i art. 27 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tłumaczenie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania, a w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organu w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, informowania stron i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, zasady szybkości postępowania, d) art. 189d k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wydaną decyzję, e) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego, co miało wpływ na prawa i obowiązki strony; 2. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 40 ust. 4 i 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie stronie kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej podczas, gdy strona przed wymierzeniem jej kary złożyła wniosek o wydanie zezwolenia, a postępowanie administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia, poprzez nieustalenie bezspornie powierzchni zajęcia, b) art. 22 ust. u.d.p., poprzez nieuznanie związania stron, tj. skarżącej i Miasto K. umową zobowiązującą do udostępnienia terenu pod drogę/plac niezbędnego do zakończenia realizowanej inwestycji, a tym samym uznanie, że korzystanie przez skarżącą z terenu stanowi zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy, przez nieustalenie powierzchni zajęcia. Decyzją z 3 września 2024 r., nr SKO.4122.349.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a." ), art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 30 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwrócił przede wszystkim uwagę na to, czy organ I instancji prowadząc po raz kolejny postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zastosował się do wskazówek i zaleceń zawartych w wyroku Sądu o sygn. akt II SA/Sz 157/23. Wskazał, że organowi I instancji nie udało się dokonać bezspornych ustaleń co do faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego, działki nr [...]. Organ uznał, że nie ma dostatecznych podstaw do wymierzenia stronie kary pieniężnej za zajęcie tej działki bez zezwolenia, lecz wyłącznie za zajęcie działki nr [...]. Przedmiotem zatem orzekania w niniejszej sprawie jest wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie w terminie od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r., pasa drogowego działki nr [...] obręb [...] w K. bez zezwolenia zarządcy drogi. Według organu II instancji, strona na żadnym etapie postępowania nie zaprzeczyła, że doszło przez nią do zajęcia drogi gminnej w części dotyczącej działki nr [...], zaś Sąd w dwóch wydanych wyrokach stwierdził jednoznacznie, że kwestia zajęcia przez stronę działki drogowej nr [...], w okresie od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. została udowodniona. Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu i nie może dokonać już innych własnych ustaleń w tym zakresie. Zdaniem organu II instancji, decyzja organu z 30 stycznia 2024 r. jest zgodna z prawem. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że nie znajduje potwierdzenia stanowisko strony o umownym charakterze uzyskanej zgody na zajęcie pasa drogowego. Umowa z 2011 r. o nabyciu działki nr [...] nie regulowała w swoich postanowieniach wejścia na pas drogowy na podstawie art. 22 u.d.p. Doszło do zajęcia pasa drogowego przez stronę, która nie legitymowała się zgodą na zajęcie pasa drogi publicznej. Nie posiadając stosownej zgody strona przystąpiła do zajęcia pasa drogowego jeszcze przed rozpoznaniem przez organ jej podania z 23 października 2019 r. Niezrozumiały jest dla organu II instancji argument dotyczący opieszałego działania organu I instancji, które doprowadziło do wymierzenia stronie wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone bez zbędnej zwłoki, wnikliwie i szybko. Decyzja o wymierzeniu grzywny obejmuje okres od 29 października 2019 r., a zatem od dnia w którym strona złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Od samego początku miała zatem świadomość, że zajęcia dokonano bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi i musiała liczyć się z konsekwencjami tego działania. Za nietrafne organ II instancji uznał argumenty strony dotyczące niewzięcia pod uwagę przez organ I instancji przesłanek z art. 189d k.p.a. W odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego, nie ma zastosowania art. 189d k.p.a., bowiem stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W sprawie może znajdować natomiast zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a., który rozważono i stwierdzono, że brak jest przesłanek do uznania, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Według organu II instancji, organ I instancji oparł swe ustalenia co do powierzchni zajętego pasa drogowego działki nr [...] na operacie sporządzonym na swoje zlecenie przez uprawnionego geodetę. Sądy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie zakwestionowały obliczeń powierzchni zajętego pasa drogi dz. nr [...]. Jak stwierdził organ II instancji, trudno odnieść się natomiast do zarzutu naruszenia art. 27 ustawy Prawo przedsiębiorców, gdyż po pierwsze strona nie przedstawiła jaki rodzaj naruszenia dotyczy postępowanie zarządcy drogi, a także jakie wątpliwości zostały tłumaczone na niekorzyść strony. A. Spółka komandytowa z siedzibą w K. zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na decyzję organu II instancji z 3 września 2024 r., którą zakwestionowała w całości. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 153 p.p.s.a., poprzez nieustalenie faktycznej powierzchni zajęcia przez skarżącą pasa drogowego, pominięcie dowodów zgłaszanych przez stronę na fakt powierzchni zajęcia, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na mapie dokumentującej czynności geodety z dnia 25 stycznia 2020 r., tj. przed rzekomym zajęciem pasa przez stronę, co dowodzi, że nie potwierdza ona faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego, nie przeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów w sprawie, którymi nie dysponował WSA w Szczecinie wydając wyroki w sprawie, b) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, 10 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w jaki sposób organ I instancji ustalił, iż strona zajęła bez wymaganego zezwolenia pas drogowy ul. [...] (działki nr [...], nr [...], obręb [...]) w K., poprzez wykonanie na terenie zielonym utwardzonego placu o powierzchni 243,15 m2 obsługującego teren budowy inwestycji realizowanej na działce nr [...] od dnia 29.10.2019 r. do 16.01.2020 r., skoro geodeta na zlecenie organu wykonał czynności w terenie po terminie zajęcia tego pasa, tj. w dniu 25 stycznia 2020 r., nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie mimo wyraźnego zalecenia WSA w wyroku z 14 września 2023 r. oraz wyroku go poprzedzającym, c) art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i 81 a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 10 i 27 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tłumaczenie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania, a w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organu w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, informowania stron i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, zasady szybkości postępowania, d) art. 189d k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wydaną decyzję, e) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego, co miało wpływ na prawa i obowiązki strony; 2. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 40 ust. 4 i 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie stronie kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej podczas, gdy strona przed wymierzeniem jej kary złożyła wniosek o wydanie zezwolenia, a postępowanie administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia, poprzez nieustalenie bezspornie powierzchni zajęcia, b) art. 22 ust. u.d.p., poprzez nieuznanie związania stron, tj. skarżącej i Miasto K. umową zobowiązującą do udostępnienia terenu pod drogę/plac niezbędnego do zakończenia realizowanej inwestycji, a tym samym uznanie, że korzystanie przez skarżącą z terenu stanowi zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy, przez nieustalenie powierzchni zajęcia. Skarżąca wskazała, że organ nadal nie ustalił faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogi, co jest naruszeniem postanowień wyroków Sądu uchylających dwie poprzednie decyzje w tej samej sprawie. Organ oparł swe rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia powierzchni zajęcia wyłącznie na operacie sporządzonym na zlecenie organu. Tymczasem już w pierwszym odwołaniu od decyzji organu I instancji wniesionym w sprawie w 2020 r. podnosiła, że nie zgadza się i kwestionuje po pierwsze powierzchnię zajęcia działki [...], a po drugie - brak zajęcia działki [...]. Strona podkreśliła, że od początku postępowania wskazywała, że powierzchnia zajęcia jest zawyżona, a pismem z 14 lutego 2020 r. złożyła do akt sprawy mapy pomiaru faktycznego zajęcia spornego terenu, którą otrzymała od geodety J. S.. Pomimo tego organ ograniczył swe czynności do wysłuchania świadka J. S., tj. osoby, która ten pomiar sporządziła. Zdaniem strony, w związku z uchylaniem się ww. od odpowiedzialności za wydaną Spółce mapę, konieczne było i jest przeprowadzenie dodatkowego dowodu w postaci zeznań świadka M. H. oraz K. H. na fakt faktycznego terenu zajęcia pasa drogowego. Skarżąca od początku wnosiła o przeprowadzenie tych dowodów, jednak organ odmówił ich przeprowadzenia. Operat sporządzony na zlecenie organu nie stanowi dowodu, że cała w nim uwzględniona powierzchnia została zajęta przez Spółkę. To nie skarżąca dokonała umocnienia w postaci gruzu betonowo-kamiennego i to nie ona rozłożyła ziemię z robót ziemnych na ww. działkach. Zmiany te istniały już od kilku lat. Zresztą dokonanie tych robót przez skarżącą stałoby w sprzeczności z zasadami rozsądku. Wjazd na ten teren jest niemożliwy ze względu na istniejący tam hydrant, zasuwę hydrantu oraz studzienki wodnokanalizacyjne. Wjazd ciężkim sprzętem, a z takiego korzystała skarżąca, uszkodziłby te urządzenia. Do uszkodzenia nie doszło. Instalacje te i urządzenia pozostają w stanie niezmienionym. Dodatkowo, jeżeli chodzi o skarpę, to skarżąca podtrzymała twierdzenia, że ziemia tam leżąca i gruz pozostały po robotach związanych z ułożeniem przewodów energetycznych lub instalacji wodnokanalizacyjnych. Skarżąca nie wykonywała robót ziemnych pod skarpą wału ziemnego nasypu. Obecnie również teren pasa wykorzystywany jest stale przez osoby trzecie bez stosownych pozwoleń, a organy nie podejmują żadnych działań, by temu zapobiec. W tym miejscu decyzja obarczona jest błędem, ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego i obciążanie strony powstałymi niejasnościami. Organ nie poczynił bowiem ustaleń, jak inne podmioty korzystają z nieruchomości, lecz całą odpowiedzialnością obarczył stronę skarżącą, a nadto nie odniósł się do tych zastrzeżeń strony w swej decyzji. Według skarżącej, działanie organu miało charakter nękania i utrudniania stronie prowadzonej działalności. Skarżąca nie miał wiedzy o przeprowadzanych kontrolach, poza tym organ nie zawiadomił jej skutecznie o ewentualnych brakach wniosku bądź nieuznaniu praw skarżącej wynikających w umowy z 20 grudnia 2011 r. Tym samym, doprowadził do niekorzystnego zachowania się skarżącej i naruszenia jej interesów. Organ miał więc wiedzę o utwardzeniu placu. Nie doręczył skarżącej przesyłek dotyczących wniosku z 23 października 2019 r. i tym samym uniemożliwił wypełnienie warunków do uzyskania ewentualnej zgody. Skarżąca uważa, że niedopuszczalna jest w związku z tym sytuacja, w której organ, nie wskazując żadnych uzasadnionych powodów, w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Dodatkowo strona podniosła, że organ, z uwagi na ww. okoliczności powinien zastosować przepisy o administracyjnych karach pieniężnych uregulowane w art. 189 a-k k.p.a. Wskazała też na art. 198d k.p.a. Podała, iż zajęcia dokonała w związku z koniecznością realizowania inwestycji, na którą zgodę wyraziło Miasto K. - właściciel zajętego gruntu. Strona związana była umowami z podwykonawcami oraz pracownikami z zagranicy. W celu uniknięcia poniesienia znacznej szkody majątkowej/straty i upadłości musiała więc realizować inwestycję. Wniosek strony o wyrażenie zgody na korzystanie z działki Miasta K. został złożony w dniu 23 października 2019 r., a pierwsze stanowisko organu w tej sprawie zostało stronie skutecznie doręczone dopiero w grudniu 2019 r. Strona, niezwłocznie po doręczeniu jej informacji o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa, zgłosiła wymagany wniosek o wyrażenie zgody na jego zajęcie pasa. Przy czym w postępowaniu wywołanym wnioskiem z 17 stycznia 2020 r. organ tak piętrzył problemy formalne, by strona nie mogła wykonać zaleceń i uzupełniać braków w czasie wymaganym przez organ. Obecnie nieruchomość nie jest już zajmowana przez stronę. Skarżąca usunęła wszelkie zmiany w nieruchomości, które dokonane były przez nią i przywróciła nieruchomość do stanu sprzed zajęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na to, że sprawa objęta przedmiotem kontroli, była już rozpoznawana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, który wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 94/21 uchylił decyzję organu II instancji z 25 listopada 2020 r. w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie w terminie od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. pasa drogowego działki nr [...] oraz nr [...] obręb [...] w K., bez zezwolenia zarządcy drogi. W wyroku tym Sąd uznał za niesporne, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego ul. [...] - drogi gminnej w K.. W pasie drogowym, na terenie zielonym wykonano utwardzony plac obejmujący teren budowy inwestycji realizowanej przez skarżącą na terenie działki nr [...]. Zajęcie ww. miało miejsce od 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. Sąd wskazywał wówczas, że w świetle ustaleń stanu faktycznego, nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej o umownym charakterze uzyskanej zgody skarżącej na zajęcie ww. pasa drogowego. Skarżąca nie legitymowała się zgodą na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Sąd wskazał, że kwestia doręczenia stronie korespondencji dotyczącej wniosku z dnia 23 października 2019 r. o udostępnienie terenu drogi oraz zgodność z prawem wydania przez organ zawiadomienia o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania wykracza poza granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił we wskazanym wyroku zarzutu skarżącej, że nie doręczono jej pisma z 3 grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz zawiadomienia o systematycznych kontrolach organu zajętego pasa drogowego. Okres przedmiotowego zajęcia pasa został przez organy ustalony prawidłowo. Istotne dowody potwierdzające takie zajęcie zostały przez zarządcę drogi zebrane. W sprawie nie doszło do naruszenia praw skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.). Jak podniósł wówczas Sąd, skarżąca nie zaprzeczyła, że doszło do zajęcia drogi gminnej w części dot. działki gruntu nr [...]. W odniesieniu zaś do działki nr [...], dla ustalenia, czy doszło do zajęcia jej powierzchni przez skarżącą, z uwagi na okoliczności podnoszone przez nią, operat biegłego geodety wykonany na zlecenie organu I instancji, nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu. Dowód ten nie zawiera jakiejkolwiek treści pozwalającej organom, w sposób poddający się regułom oceny dowodów, na uznanie za udowodnionego faktu zajęcia przez skarżącą działki nr [...]. Pominięcie w rozpoznaniu sprawy dowodu z pomiarów dokonanych przez geodetę na zlecenie skarżącej było tym samym co najmniej przedwczesne. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznał skargę strony na kolejną decyzję Kolegium z 28 listopada 2022 r. i wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 157/23 orzekł o uchyleniu tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 31 maja 2022 r., w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego ul. [...] - drogi gminnej w K., bez zezwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie wypełnił wskazań zawartych w opisanym wyżej wyroku z 20 maja 2021 r. Swoje ustalenia co do powierzchni zajęcia pasa drogowego – w tym także działki nr [...] organ oparł na operacie biegłego geodety wykonanym na zlecenie tego organu pomimo wskazań Sądu, że operat ten nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu. Operat zawiera co prawda przedstawienie wyliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego jednak, jak już wcześniej wspomniano, nie zawiera jakiejkolwiek treści pozwalającej organom w sposób poddający się regułom oceny dowodów, na uznanie za udowodniony fakt zajęcia przez skarżącą działki nr [...]. Również w oparciu o protokoły kontroli pasa drogowego nie sposób wywieść jaka dokładnie powierzchnia działki drogowej nr [...] została zajęta i przez kogo. Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 157/23 wskazał jednocześnie, że nie mogły odnieść spodziewanego rezultatu pozostałe zarzuty podnoszone przez Spółkę co do: umownego charakteru uzyskanej zgody na zajęcie pasa drogowego, braku skutecznego doręczenia stronie wskazywanych przez nią pism organu, okresu przedmiotowego zajęcia. Ponadto Sąd uznał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zgodnie z wnioskiem skarżącej. Co więcej, postępowanie w tym przedmiocie nie toczyło się, bowiem (o czym była już mowa powyżej) organ pozostawił wniosek Spółki z 23 października 2019 r. bez rozpoznania. Niezrozumiały był dla Sądu podnoszony przez stronę argument dotyczący opieszałego działania organu, które doprowadziło – jej zdaniem – do wymierzenia Spółce wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone bez zbędnej zwłoki, wnikliwie i szybko. Sąd stwierdził, że strona od samego początku miała świadomość, że zajęcia dokonano bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi i musiała liczyć się z konsekwencjami takiego działania. Sąd stwierdził też prawidłowość dokonanej przez organ oceny sprawy pod kątem braku możliwości zastosowania art. 189d k.p.a., bowiem stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W sprawie może znajdować natomiast zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy rozważyły możliwość zastosowania odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 189f k.p.a. i stwierdziły, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Także w ocenie Sądu, strona nie przedstawiła takich okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem art. 189f § 1 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem Sąd, związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wskazanych wyżej wyrokach, w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia, czy organ zastosował się do wytycznych z wyroków tych wynikających. Analiza akt postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej prowadzi do wniosku, że organy przy ponownym badaniu sprawy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia i dokonały wnikliwej oceny tego materiału, zgodnie z wytycznymi Sądu, wynikającymi z powołanych wyżej wyroków. Sąd nie podziela argumentacji co do dokonania przez organ niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Analiza uzasadnień wyroków wydanych uprzednio w kontrolowanej sprawie wyraźnie wskazuje, że wątpliwości co do zajęcia pasa drogowego mogły dotyczyć jedynie działki drogowej nr [...], obr. [...] w K.. Wyłącznie zajęcie wskazanej działki, mogło nasuwać wątpliwości co do mocy dowodowej operatu biegłego wykonanego na zlecenie organu. Ostatecznie organ I instancji poprzestał na wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (zieleńca) we fragmencie działki nr [...] w K., gdzie wykonano utwardzony plac. Zdaniem Sądu, w przypadku tejże działki brak jest powodów do kwestionowania prawidłowości wyliczenia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego i czasookresu tego zajęcia, przyjętych na podstawie protokołów kontroli oraz operatu biegłego. Zachodzi tu w istocie stan związania organów obu instancji oraz Sądu aktualnie badającego sprawę, oceną prawną dokonaną w dwóch wydanych uprzednio w sprawie wyrokach. W ocenie Sądu, nie uległ zmianie stan faktyczny zajęcia przez stronę skarżącą działki drogowej nr [...] bez wymaganego zezwolenia. Skoro organ nie zamierzał prowadzić postępowania w kierunku ustalenia, czy doszło do zajęcia działki nr [...], to w konsekwencji nie był zobowiązany do poddania ocenie oferowanego przez skarżącą dowodu z operatu sporządzonego na jej zlecenie. Kolejny raz podnoszona przez skarżącą potrzeba badania zajmowanego fragmentu wskazanego pasa drogowego bez zezwolenia, skuteczności doręczania skarżącej pism organu oraz ich skutku, badania czy skarżąca dysponowała zgodą na zajęcie pasa drogowego, czy też wstrzymywania się organu od podjęcia decyzji o wymierzeniu kary, stanowią niedopuszczalną próbę podważania legalności stanowiska wyrażonego w dwóch prawomocnych powołanych wyżej orzeczeniach sądowych. Strona skarżąca mogła w odpowiednim czasie zakwestionować dokonaną w powołanych wyrokach ocenę prawną dotyczącą niespornych ustaleń faktycznych, co do zajęcia przez skarżącą działki nr [...] bez zezwolenia, czego nie uczyniła. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Związanie to oznacza, że sąd nie może w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem co do zajęcia bez zezwolenia przez skarżącą działki nr [...], obr. [...] w K., lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W ocenie Sądu, prawidłowe są ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, które posłużyły do wymierzenia skarżącej kary. Powierzchnia ta wynika wprost z operatu z dnia 25 stycznia 2020 r. sporządzonego na zlecenie organu przez uprawnionego geodetę. Brak jest podstaw by operat ten dyskwalifikować tylko dlatego, że został sporządzony po terminie spornego zajęcia. Zauważyć należy, że utwardzony plac istniał w niezmiennym kształcie od dnia 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r., co znajduje potwierdzenie w protokołach z przeprowadzonych kontroli i wykonanej wówczas dokumentacji fotograficznej. Co istotne zajęcie po tym okresie było nadal kontynuowane i aczkolwiek stanowiło przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego i sądowego (sygn. akt II SA/Sz 855/24), tym niemniej obszar utwardzenia do dnia 25 stycznia 2020 r. pozostawał niezmienny, czemu skarżąca nie zaprzeczyła. Stąd do ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego mógł organom posłużyć operat z 25 stycznia 2020 r. Skarżąca w żaden sposób nie podważyła bowiem jego mocy dowodowej i przydatności dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodzić należy się z organem I instancji, że przedłożony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez skarżącą dokument w postaci map pomiaru nie stanowił wiarygodnego dowodu, w przeciwieństwie do operatu, który koreluje z pozostałymi dowodami. Z tego względu wymiar powierzchni zajętego pasa drogowego we wskazanym zakresie uznać trzeba za ustalony zwłaszcza, że - jak trafnie podniósł organ odwoławczy - sądy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie zakwestionowały obliczeń powierzchni zajętego pasa drogi działki nr [...]. Nie budzi też wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia czasookresu przedmiotowego zajęcia oraz obliczenia kary w wysokości przyjętej w obu decyzjach, objętych aktualnie przedmiotem kontroli. Sąd zauważa, że argumentacja skarżącej co do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w kontekście tłumaczenia wątpliwości na korzyść strony, naruszenia art. 189d k.p.a., czy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 4 i 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jest tożsama z podnoszoną już przez skarżącą w sprawie II SA/Sz 157/23. W uzasadnieniu tego orzeczenia, Sąd nie podzielił zasadności wskazanych zarzutów, kierowanych przeciwko legalności poprzednio wydanych w sprawie decyzji organu I i II instancji. Sąd w składzie orzekającym, nie stwierdził zmiany okoliczności sprawy, stąd - będąc związany art. 153 p.p.s.a., uznał, że zarzuty te nie mogły podważyć legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nie znajdują tym samym potwierdzenia podnoszone skargą zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem prawa materialnego. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.