II SA/Sz 856/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi U. B. i K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. U. B. i K. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S., z dnia [...] r. Decyzją tą organ wojewódzki uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł o wykonaniu nałożonego decyzją organu powiatowego obowiązku w terminie do dnia 31 sierpnia 2016 r., utrzymując w mocy decyzję w pozostałej części. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. małżonkowie U. i K. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w miejscowości T., gmina S., w związku z podejrzeniem naruszenia przepisów prawa budowlanego. Wskazali, że właścicielka budynku samowolnie wybudowała ganek, który stanowi drugie wejście do budynku. Okno ganku wychodzi na granicę ich posesji i służy do inwigilacji ich życia. Nadto skarżący zwrócili się o sprawdzenie szczelności komina i pozwolenia na remont, polegający na wymianie okien drewnianych na plastikowe oraz założeniu centralnego ogrzewania. Na skutek zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę budynku mieszkalnego w T. i stwierdził, że od strony zachodniej, przy granicy z działką nr [...] został wybudowany wiatrołap o konstrukcji mieszanej betonowo – stalowej, wspartej o ścianę budynku, ze schodami stalowymi o betonowych stopniach. Wiatrołap o wymiarach 1 x 2,18 m nie posiada instalacji wewnętrznej, posiada stolarkę okienną od strony działki nr [...]. Według oświadczenia właścicielki – M. G. został wybudowany w latach 1982-1984 bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto ustalono, że w budynku dokonano wymiany jednego okna na poziomie parteru w 2003 r. i w 2011 r. pozostałych okien. Stwierdzono również, że w budynku wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z rur miedzianych i grzejników kompaktowych. Według oświadczenia M. G. instalacja centralnego ogrzewania została wykonana w latach 80-tych, natomiast wymiany kotła i rur dokonano w 2011 r. Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], położonego na terenie działki nr [...] w obrębie i miejscowości T., gmina S. Skarżący, w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. wskazali, że poczynione w trakcie kontroli, w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego ustalenia, są niezgodne z prawdą, bowiem do 1998 r. na wszystkich mapach geodezyjnych w miejscu, gdzie został wybudowany wiatrołap znajdują się schody. Wiatrołap został wybudowany w 2000 r. Powyższą okoliczność U. i K. B. potwierdzili do protokołu przesłuchania w charakterze świadka. Z kolei E. C. - współwłaścicielka nieruchomości nr [...] w T., oświadczyła, że według jej wiedzy wiatrołap został wybudowany w 1994 r., na dowód czego przedłożyła fotografie tego fragmentu budynku wykonane przed i po 1994 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono – w oparciu o kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, że schody od południowej strony budynku nr [...] ujawniono w 1975 r. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] r. wynika natomiast, że w obmiarze budynku z dnia 30 lipca 1999 r. wykazane były schody zewnętrzne, nie ujawniono natomiast wiatrołapu. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wstrzymał prowadzenie robót budowalnych związanych z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [....] w T. i nałożył na M. G. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2015 r.: - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wykonanej rozbudowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu, - czterech egzemplarzy projektu budowalnego na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanego i sprawdzonego we wszystkich branżach przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz legitymujące się zaświadczeniami wydanymi przez właściwe izby samorządu zawodowego o wpisie na listę ich członków, - złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niewykonaniem przez M. G. nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., nakazał ww. rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w T. wskazując jednocześnie, że roboty należy wykonać pod nadzorem osoby o odpowiednich uprawnieniach. Na skutek odwołania M. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, co wpłynęło na przyjęty tryb postępowania. Dalej organ wskazał, że jak wynika ze zdjęć przedłożonych przez E. C. oraz podkładów mapowych z 1977 r. przy budynku nr [...] zbudowanym w zabudowie bliźniaczej przed 1945 r. istniały schody przebiegające prostopadle do budynku. Obecnie schody przebiegają równolegle do ściany zewnętrznej. Zdaniem organu w niniejszym postępowaniu na uwzględnienie zasługuje fakt, iż schody prowadzące do budynku w miejscowości T., wprawdzie w innym kształcie, lecz w obecnym miejscu istniały na podkładach mapowych co najmniej od 1977 r., co może wskazywać na wykonanie robót polegających na przebudowie istniejących schodów. Organ II instancji dodał także, że ze szkicu polowego, sporządzonego w trakcie aktualizacji mapy zasadniczej pomiarem sytuacyjno-wysokościowym, zarejestrowanym pod numerem [...], szerokość schodów poprzednio prowadzących do budynku wynosiła 1 m. Zgodnie z pomiarem szerokości biegu, wykonanym przez organ I instancji w trakcie kontroli w dniu [..] r., obecnie szerokość schodów wynosi także 1, zmianie uległa jedynie długość schodów oraz ich układ. Aktualnie przebiegają one równolegle do budynku. W ocenie Wojewody, powyższe ustalenia mogą wskazywać na to, że M. G. dokonała przebudowy istniejącego wejścia, a w takich przypadkach zastosowanie mają odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 i 7 ustawy Prawo budowlane, które pozwalają na doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W toku prowadzonego na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] r. postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z S., postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na M. G. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 marca 2016 r. oceny technicznej, wykonanej przez osobę o odpowiednich uprawnieniach i legitymującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego, dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], na terenie działki nr [...] w obrębie T., gm. S., wraz z podaniem zakresu robót do wykonania przy ewentualnym stwierdzeniu niezgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. M. G., wywiązując się z nałożonego obowiązku, przedłożyła ocenę techniczną, wykonaną przez mgr inż. D. F., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i będącego członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Z ekspertyzy tej wynika, że wiatrołap pod względem konstrukcyjnym jest w dobrym stanie, brak jest widocznych oznak osiadania, zniszczenia lub degradacji elementów. Aby zakres wykonanych robót budowlanych odpowiadał warunkom technicznym i sztuce budowlanej należy zdemontować okno od strony działki nr [...] i zabudować blachą. Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. autor oceny technicznej sprostował omyłkę w zakresie wskazania demontażu okna i wskazał, że prawidłowo brzmiący zapis odnosi się do demontażu okna od strony działki nr [...]. W związku z treścią oceny technicznej, decyzją z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na M. G. obowiązek wykonania w terminie do 30 czerwca 2016 r. robót polegających na zdemontowaniu w istniejącym, przebudowanym wejściu okna od strony działki nr [...] i zabudowaniu blachą. W uzasadnieniu decyzji organ dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego, a następnie wyjaśnił, że w związku z treścią orzeczenia organu II instancji oraz oceny technicznej przedłożonej przez M. G., konieczne stało się nałożenie na nią obowiązku wykonania określonych prac budowlanych. Od decyzji tej odwołanie złożyli U. B. i K. B., podnosząc, że jest ona niezgodna ze stanem faktycznym. Zakwestionowali ustalenia organu w przedmiocie daty wybudowania wiatrołapu i stwierdzili, że schody prowadzące do budynku pierwotnie miały inny kształt i przebieg oraz znajdowały się w innym miejscu, a w konsekwencji, że wykonanie nowych schodów polegało nie na ich przebudowie, lecz budowie ganku ze schodami. W ocenie skarżących decyzja jest dla nich rażąco krzywdząca. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] r. wyjaśnił, że w myśl przepisów art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz, które spośród wymienionych obiektów można wybudować i jakie roboty budowlane można wykonać, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru rozpoczęcia ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. Dalej organ wskazał, że w myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1b, wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wymagało dokonania zgłoszenia, czego inwestor nie uczynił. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Art. 51 ust. 7 stanowi, iż przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W ocenie organu odwoławczego złożona przez M. G. ocena techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, precyzuje nieprawidłowości, które winny być usunięte w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami oraz zakres czynności koniecznych do wykonania w tym celu. Organ wywiódł, że na podstawie zgromadzonych akt sprawy można stwierdzić, że określony w zaskarżonej decyzji zakres robót budowlanych jest niezbędny do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustosunkowując się do argumentów skarżących, zawartych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wyjaśnił, iż stan faktyczny sprawy został zweryfikowany przez niego w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia data wykonania robót budowlanych, objętych postępowaniem. Wykonanie nakazanych zaskarżoną decyzją czynności pozwoli na doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności wyeliminuje możliwość inwigilacji skarżących przez sąsiadów, o co wnosili w swoim zgłoszeniu z dnia 13 stycznia 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. U. i K. małżonkowie B. podnieśli, że wybudowany przez M. G. wiatrołap jest samowolą budowlaną i został wybudowany w 1999 r. Ze skargi wynika, ze skarżący powodów uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. upatrują w błędnym określeniu przez organ powiatowy daty powstania wiatrołapu, uważają ponadto, że wykonane prace nie polegały jedynie na przebudowie schodów, ale na wybudowaniu wiatrołapu wraz ze schodami. Nadto skarżący podnieśli, że decyzja organu wojewódzkiego jest dla nich krzywdząca, bowiem wiatrołap służy do nagminnego obserwowania ich przez sąsiadkę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonana według kryterium oceny zgodności z prawem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga nie jest zasadna. W ocenie sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, jak również prawidłowo dokonał jego prawnej oceny. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegać ma na demontażu okna w wiatrołapie, od strony działki oznaczonej nr [...] w T. Decyzja ta była konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, iż wykonane na działce nr [...] w T. roboty budowalne, stanowiły przebudowę istniejącego wejścia do budynku. W następstwie organ ten uznał, że zachodzą przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia procesu legalizacyjnego, o którym mowa wart. 50 i następnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Ze stanowiskiem tym nie zgadzają się skarżący, którzy podkreślają, że roboty budowlane wykonane na działce nr [...] zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i nie stanowiły przebudowy wejścia do budynku lecz dobudowę wiatrołapu i schodów o konstrukcji stalowej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ocena charakteru wykonanych przez M. G. prac budowalnych, co zdeterminowało zastosowany tryb postępowania i przesądziło o dopuszczalności ich zalegalizowania. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że wykonanie schodów zewnętrznych i wiatrołapu stanowiło przebudowę istniejącego wejścia do budynku. Przemawia za tym przede wszystkim okoliczność, iż jak bezspornie ustalono w toku postępowania schody istniały co najmniej w 1975 r. Ich obecność potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy podkłady geodezyjne z 1977 r. i 1999 r., przy czym na mapie z 1999 r. określono ich parametry to jest długość 2,8 m i szerokość 1 m. Obecnie schody mają długość ok. 3,8 m i szerokość 1 m. Zmieniło się również ich usytuowanie względem budynku - poprzednio przebiegały prostopadle do zachodniej ściany, aktualnie są usytuowane równolegle do niej. Niemniej jednak ich funkcja nie uległa zmianie, nie zmieniło się również usytuowanie wejścia do budynku, w ocenie sądu w związku z przebudową nie zmienił się również zakres obszaru oddziaływania budynku. W tym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Wykonanie tych robót wymagało jednak - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2b tej ustawy, dokonania zgłoszenia, czego M. G. bezspornie nie uczyniła. Zasadnie zatem organ uznał, że w tej sytuacji zastosowanie mają art. 50 i następne ustawy Prawo budowalne i nałożył na ww. obwiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Skoro zaś z oceny tej wynika, że przebudowa została wykonana zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem należy zdemontować okno od strony działki nr [...] i zabudować otwór blachą, to naturalną konsekwencją tych ustaleń było wydanie decyzji nakładającej na M. G. obowiązek wykonania tej czynności. W tym stanie rzeczy, uznając, ze zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.