II SA/Sz 857/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...], na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115/ oraz § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz. U. Nr 129, poz. 1369/ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./, nałożył na spółkę z o.o. A z siedzibą w P. przy ul. [...] karę pieniężną w kwocie 25.380 zł za zajęcie przez nią pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Karę pieniężną naliczono w następujący sposób: - za zajęcie jezdni drogi krajowej do 20% szerokości: 6m2 x 2zł x 9 dni = 108zł x 10 krotność=1.080zł; - za zajęcie pasa zieleni drogi krajowej: 540m2 x 0,50 zł x 9 dni = 2.430zł x 10 krotność = 24.300zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w okresie od 27 stycznia 2007r. do 4 lutego 2007r. spółka z o. o. A zajęła pas drogi krajowej nr [...] w miejscowości C. ul. [...] w kilometrze 133+950 do km 134+050 strona lewa w celu wykonania przebudowy dwóch zjazdów oraz dodatkowego pasa ruchu do stacji PKN O. znajdującej się na działce nr [...]. Powierzchnia zajętego pasa drogowego ustalona została na podstawie protokołu sporządzonego w dniu 27 grudnia 2006r. z udziałem stron. Według organu, do dnia 4 lutego 2007r. powierzchnia zajęcia nie uległa zmianie, zaś czas zajęcia pasa drogowego wynika z dziennika objazdu kierownika służby liniowej, notatki służbowej, protokołu z udziałem stron. Organ podał, że opłatę za zajęcie pasa drogowego wynosi 10 krotność opłaty za zajęcie tegoż pasa w celu prowadzenia robót. spółka z o.o. A złożyła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Spółka zakwestionowała fakt zajęcia przez nią przedmiotowego pasa drogowego i wskazała, że zajęcia powyższego dokonał jej podwykonawca J. K. Ponadto, realizowana przez nią inwestycja związana była z przebudową drogi krajowej nr [...] i tym samym nie wymagała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Spółka powołała się także na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 marca 2007r., w której w podobnym stanie faktycznym i prawnym uchylono nałożoną na nią karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, po rozpoznaniu wniosku spółki z o.o. A z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że zajęcie pasa drogowego w celu wykonania zjazdów nie jest związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi. Jedynie budowa pasów włączeń i wyłączeń jest związana z przebudową drogi, która to budowa jest uregulowana na podstawie umowy pomiędzy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad a PKN O. Organ stwierdził, że obciążenie spółki A odpowiedzialnością za nielegalne zajmowanie pasa drogowego w okresie od 27 stycznia 2007r. do 4 lutego 2007r., tj. za 9 dni, wynika z przerwania ciągłości w wydawanych decyzjach administracyjnych za zajęcie konkretnego odcinka pasa drogowego. Od 16 stycznia 2007r. regularnie były wydawane decyzje na zajęcie pasa drogowego na spółkę A. W takiej sytuacji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odstąpił od badania relacji między spółką A, będącą wykonawcą robót budowlanych a inwestorem – PKN O. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że nie ma obowiązku ustalania intencji stron umów przy ich zawieraniu z osobami trzecimi, choć w toku postępowania administracyjnego miał możliwość zapoznania się z umową między spółką z o.o. A a podwykonawcą robót i nie dostrzegł jednoznacznego wskazania podwykonawcy jako osoby odpowiedzialnej, m.in. za uzyskanie decyzji na zajęcie pasa drogowego. spółka z o.o. A złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuciła decyzji: 1. naruszenie art. 40 ust. 1 i 4 oraz przepisów art. 4 i 22 ustawy o drogach publicznych poprzez: - przyjęcie, iż samowolne zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez skarżącą, - nie ustosunkowanie się do faktu zawarcia umowy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z inwestorem PKN O. dotyczącej zajęcia pasa drogi na cele związane z budową dodatkowego pasa ruchu na odcinku od km 134+020 do km 134+050 w okresie od 17 stycznia 2007r. do 20 marca 2007r. i pobranie z tego tytułu opłaty, przy jednoczesnym obciążeniu skarżącej karą pieniężna za zajęcie powyższego pasa drogowego, 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że podmiotem, który dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego jest skarżąca, co narusza art. 28 Kpa; 3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom oraz niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa; 4. naruszenie przepisów art. 7, art. 75 , art. 77 i 80 Kpa poprzez odmówienie przeprowadzenia dowodu z umowy łączącej spółkę z o.o. A z podwykonawcą J. K. Zdaniem spółki, odpowiedzialność z tytułu zajęcia pasa drogowego winien ponieść J. K. podwykonawca strony, który faktycznie w tym terminie zajął powyższy pas. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając badania umowy łączącej spółkę z podwykonawcą naruszył przepisy Kpa w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Spółka podała, że ma prawo oczekiwać od organu administracyjnego "konsekwencji i logiki wydawanych decyzji z poszanowaniem porządku prawnego". Podniosła, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawarł z PKN O. umowę na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, tym samym bezzasadne jest nakładanie kar na spółkę z tytułu zajęcia w/w pasa drogowego. Ponadto, skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja posługuje się pojęciem "pas zieleni drogi krajowej", którego nie ma w ustawie, zatem nie podstawy prawnej do nałożenia na nią kary za jego zajęcie. Spółka podała, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie jest zgodne z treścią art. 107 Kpa oraz powołała orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że spółka występowała wcześniej o zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi powoduje wymierzenie kary pieniężnej, a tym samym spowodowało nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który występował o to zajęcie, tj. spółkę z o.o. A Dana sprawa nie ma charakteru spornego i z tego powodu uzasadnienie decyzji jest krótkie, lecz zgodne z Kpa. Odnośnie zarzutu zawyżenia powierzchni zajmowanej przez spółkę, organ wskazał, że decyzją o zajęciu pasa drogowego została wydana zgodnie z wnioskiem strony i wynikające z niej należności zostały przez nią uiszczone. W toku postępowania organ dopatrzył się błędu w obliczeniach, polegającego na włączeniu w zajętą powierzchnię części pasa będącego przedmiotem umowy z PKN O. Doszło, więc do podwójnego naliczenia należności za zajęcie części pasa drogowego, lecz według organu jedyną możliwością zmiany prawomocnych decyzji administracyjnych jest art. 155 Kpa, ale spółka nie złożyła wniosku w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 12 pkt 1 cytowanego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Powyższe oznacza, iż organ administracyjny winien ustalić czy w danej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi, w jakiej części dokonano zajęcia pasa i przez kogo, a następnie dopiero wymierzyć karę pieniężną podmiotowi odpowiedzialnemu za zajęcie tego pasa. Skarżąca już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwestionowała swoją odpowiedzialność z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wskazywała na inny podmiot gospodarczy oraz podawała inną decyzję administracyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 marca 2007r. na uzasadnienie swoich twierdzeń. Organ administracyjny nie ustosunkował się do powyższych zarzutów w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Ponadto, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Na mocy art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad naruszył powyższe przepisy. Nie sposób, bowiem przyjąć za prawidłowe postępowania organu, który w niniejszej sprawie zastosował domniemanie, że skoro skarżąca występowała wcześniej z wnioskami o zajęcie przedmiotowego pasa drogowego drogi krajowej nr 22 oraz później po dniu 4 lutego 2007r., to tylko ona w okresie od 27 stycznia 2007r. do 4 lutego 2007r. musiała zająć w/w pas drogi. Tym bardziej, że spółka wcześniej przed dniem 27 stycznia 2007r. występowała o zajęcie pasa drogowego: jezdni-36m2 oraz pasa zieleni- 600m2, zaś skarżącej wymierzono karę pieniężną za zajęcie 6m2 jezdni i 540m2 pasa zieleni. Sposób ustalenia wielkości zajętego przez skarżącą według organu pasa drogowego nie został przedstawiony w zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia jego kontrolę przez Sąd. Wskazanie przez Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad jako dowodu na zajęcie przez skarżącą przedmiotowego pasa drogowego protokołu z dnia 27 grudnia 2006r. sporządzonego z udziałem stron jest niewłaściwe, bowiem protokół ten dotyczył zajęcia pasa drogowego w okresie od 13 grudnia 2006r. do 15 stycznia 2007r., które to zajęcie było przedmiotem decyzji tegoż organu z dnia [...] oraz powoływanej przez stronę w odwołaniu decyzji z dnia [...]. Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przy ponownym jej rozpoznaniu ustali czy w danej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi, w jakiej części dokonano zajęcia pasa i przez kogo. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. /, jak w sentencji.