II SA/Sz 859/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi E. W. i I. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia E.W. i I.M. budowy budynku gospodarczego do [...] m2 powierzchni zabudowy, na terenie działki nr [...] obr. [...] , gm. [...]. Zdaniem organu, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są jedynie roboty budowlane enumeratywnie wskazane w art.29 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że według załączonej mapy geodezyjnej działka nr [...] jest działką niezabudowaną nie jest więc działką siedliskową, na której znajdują się obiekty zabudowy zagrodowej, zatem budowa budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem wykracza poza zakres określony w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołali się E.W. i I.M. W odwołaniu stwierdzili, że w świetle treści § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie posiadają zabudowę zagrodową. Burmistrz Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", a Starosta, decyzją nr [...] z dnia [...], udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach nowego siedliska rolnego. Nieruchomości nadano numer porządkowy [...] i skarżący są tam zameldowani. Ponadto na działce znajduje się budynek jednorodzinny w trakcie budowy oraz budynek gospodarczy o pow. 25 m2 i wiata o pow. 15 m2, wybudowane na podstawie zgłoszeń. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, iż stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) przeprowadzenie robót budowlanych, co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu w formie decyzji administracyjnej. Wyjątki od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych zostały wymienione w art. 29 ww. ustawy. Przepisy powyższe zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do przeprowadzenia których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepisy te mają charakter wyjątku od ogólnej zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę, zatem niedopuszczalne jest stosowanie w stosunku do nich wykładni rozszerzającej. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy akt sprawy przekazanych przez Starostę wraz z odwołaniem. Ustalił, że E.W. oraz I.M., wnioskiem z dnia [...] zgłosili zamiar budowy budynku gospodarczego w ramach istniejącej działki siedliskowej o wym. [...] m i powierzchni [...] m2., o zabudowie szkieletowej drewnianej (wzór muru pruskiego) z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką według załączonego szkicu, w miejscowości [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, takich jak budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z treści powyższego przepisu wynika, że w stosunku do budowy ww. obiektów, zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę będzie możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym artykule, tzn. obiekt gospodarczy musi być związany z produkcją rolną i musi uzupełniać istniejącą już na działce siedliskowej zabudowę zagrodową. Pod pojęciem zabudowy zagrodowej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast pojęcie "uzupełnienia zabudowy zagrodowej" odnosi się do założenia, że na terenie działki siedliskowej taka zabudowa już istnieje, a nie dopiero powstaje. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "działki siedliskowej", zatem pojęcie to, w ocenie organu odwoławczego, należy rozumieć zgodnie z jego zwykłym znaczeniem językowym. Przyjmuje się, że działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia 15 grudnia 1969 r., sygn. akt III CZP 12/69 OSNC 1970/3/39). Oznacza to, że o działce siedliskowej można mówić w momencie istnienia budynków (przede wszystkim domu mieszkalnego) należących do gospodarstwa rolnego. W świetle przepisów ustawy Prawa budowlanego obiekt można uznać za istniejący dopiero po zakończeniu jego budowy i w zależności od obowiązku wynikającego z przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, dokonaniu skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy właściwemu organowi nadzoru budowlanego lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wydanej przez ww. organ. I.M. i E.W. decyzją Starosty z dnia [...] nr [...] uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewodu kanalizacyjnego łączącego wewnętrzną instalację sanitarną w budynku ze zbiornikiem bezodpływowym oraz zewnętrznej elektroenergetycznej linii zasilającej w ramach nowego siedliska rolnego w miejscowości [...] , gm. [...] działka nr [...]. Z wyjaśnień inwestorów zawartych w odwołaniu wynika, że budowa ww. budynku mieszkalnego nie została jeszcze zakończona. Zatem, zdaniem Wojewody, brak jest podstaw prawnych do uznania, że na działce nr [...] w m. [...] , gm. [...] istnieje siedlisko rolne. Na powyższą kwalifikację nie ma wpływu fakt, iż na przedmiotowej działce, w wyniku przyjęcia zgłoszenia przez Starostę, został wybudowany budynek gospodarczy o powierzchni [...] m2 oraz wiata o powierzchni [...] m2, gdyż ww. obiekty jako wyszczególnione w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w przeciwieństwie de obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, nie stanowią uzupełnienia zabudowy zagrodowej na istniejącej działce siedliskowej zatem brak jest również podstaw do stwierdzenia, że tworzą one zabudowę zagrodową. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących nadanie przez Burmistrza Miasta i Gminy numeru porządkowego nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej numerem ewidencyjnym działki nr [...], położnej w obrębie [...] (zawiadomienie z dnia [...] znak: [...]) oraz zameldowanie inwestorów na wskazanej nieruchomości, a także prowadzenie działalności rolnej (zarejestrowanie w KRUS), w świetle przepisów ustawy Prawa budowlanego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej zgłoszenia budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Wojewody, brak jest podstaw prawnych do uznania, że budowa, objęta zgłoszeniem E.W. oraz I.M., dotyczy budowy obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, zatem w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczego ma zastosowanie zasada ogólna wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy, nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnym jest więc utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty. Powyższa decyzja została zaskarżona przez E.W. i I.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucili organom zastosowanie wykładni rozszerzającej pojęć budowy zagrodowej oraz działki siedliskowej. Ich zdaniem, jeśli prowadzi się rodzinne gospodarstwo rolne, a takie jest prowadzone, zabudową zagrodową jest również gospodarstwo rolne zabudowane samymi budynkami lub budynkiem gospodarczym, natomiast Wojewoda stosuje wykładnię rozszerzającą pisząc: "należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie...". Zdaniem skarżących, ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie zaznacza tego, że na działce siedliskowej najpierw musi być budowany dom, a później inne obiekty budowlane. Gdyby miał to na myśli to nie pozostawiłby tego dowolnej interpretacji urzędnika. Prawo budowlane, w ocenie skarżących, "dopuszcza budowę obiektów budowlanych na zgłoszenie w oparciu o art.29. Nie może zatem wojewoda ani starosta uważać, że budynek gospodarczy wybudowany w tym trybie nie jest budynkiem gospodarczym, czy też działka jest niezabudowana, gdyż wybudowano budynek na zgłoszenie a nie na zezwolenie budowlane. Ustawodawca jedynie określił wymiary budynków gospodarczych, które nie wymagają zezwolenia budowlanego a wystarczy zgłoszenie. Skoro Gmina nalicza nam podatek od budynku gospodarczego wybudowanego w trybie art.29 to oznacza, że działka jest zabudowana i nie ma tu znaczenia w jaki sposób." Skarżący dodali także, że prowadzą gospodarstwo rolne, warunki zabudowy wydane są na działkę siedliskową, zezwolenie budowlane na budowę domu, który jest w trakcie budowy, mają wybudowany budynek gospodarczy za który gminy pobiera podatek od budynków gospodarczych, a zatem posiadają zabudowę zagrodową i zgodnie z art.29 mogą wybudować budynek gospodarczy o powierzchni 35 m2 , w ramach działki siedliskowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zwolnienie o jakim stanowi ten przepis jest istotnym odstępstwem od wyrażonej w art. 28 ww. ustawy zasady, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści powołanego przepisu wynika, że głównym kryterium tego zwolnienia jest miejsce w jakim określona inwestycja ma być zrealizowana. Bez wątpienia chodzi tu o uzupełniającą zabudowę zagrodową o określonych parametrach, przewidzianą w obrębie już istniejącej. Przepisy ustawy Prawo budowlane, mimo słowniczka zawartego w art.3, nie definiują pojęcia działki siedliskowej czy siedliska. Brak definicji ustawowej powoduje konieczność do sięgnięcia do definicji słownikowych "siedliska". I tak, według Słownika języka polskiego – red naukowy prof. Mieczysław Szymczak ( PWN1996 ) i Uniwersalnego słownika języka polskiego pod red. Prof. Stanisława Dubisza ( PWN 2008 ) siedlisko to miejsce, teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia; mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo. Z kolei zabudowa zagrodowa według § 3 pkt.3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.) to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jest oczywiste, że obie te definicje wzajemnie się pokrywają i uzupełniają. W każdym razie chodzi tu o zespól budynków tworzących funkcjonalną całość, służących do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. sygn.akt II OSK 463/10 ( dostępny w Internecie ) siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to istniejące siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Powyższe, zdaniem sądu, przesądza o tym, że teren objęty zgłoszeniem inwestora nie może być uznany za działkę siedliskową. Co prawda skarżący już zamieszkują na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...], ale budowa ich siedliska – domu mieszkalnego - nie została jeszcze zakończona ( w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane), co powoduje, że przedmiotowa działka nie może zostać uznana za istniejącą działkę siedliskową. Faktu tego, w ocenie sądu, nie zmienia okoliczność wybudowania już na tej działce wiaty i budynku gospodarczego, o jakim mowa w art.29 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.