II SA/Sz 86/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009r. sprawy ze skargi E. H. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania pp. E. i H. Z., działających poprzez pełnomocnika - adw. T. S.-B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994r. - Prawo budowlane (jednolity tekst w Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; ze zm), utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany na dokończenie robót budowlanych i udzielającą pp. B. i J. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z rozbudową wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych, prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na podstawie wydanej na rzecz B. i J. M. decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę tego budynku, stwierdził że roboty te realizowane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. decyzji. Zmiany dotyczą m.in. konstrukcji i kształtu dachu, zwiększenia kubatury oraz, przebudowy strychu na cele mieszkalne. Postanowieniem z dnia [...] r., organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie tych robót, a następnie decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nakazał inwestorowi wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, tj. przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym o zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i wymaganymi w tym zakresie warunkami technicznymi, oraz [...] egz. projektu na dokończenie robót budowlanych. Po otrzymaniu żądanych dokumentów oraz sprawdzeniu prawidłowości wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji oraz po usunięciu przez inwestora nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie na dokończenie rozbudowy, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził przedłożony projekt budowlany na dokończenie robót dotyczących przedmiotowej inwestycji i udzielił pozwolenia na ich wznowienie. Ponadto w punkcie [...] decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, między innymi, że spełnione zostały warunki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane dla tej inwestycji, dotyczące linii zabudowy, wysokości budynku i pozostałych warunków. Ponadto w związku z żądaniem p.p. E. i H. Z. – współwłaścicieli tego budynku - organ wyjaśnił, że ponieważ w wyniku rozbudowy budynku powstał jeden większy budynek, nie powstał natomiast żaden nowy obiekt budowlany, projektant nie miał obowiązku przeprowadzenia analizy nasłonecznienia i sprawdzenia spełnienia warunków określonych w § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie nasłonecznienia. W odwołaniu od powyższej decyzji pp. E. i H. Z., zarzucili jej naruszenie przepisów art. 7 kpa i art. 77 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 51 ust. 4,art. 81c ust. 2 pkt b ustawy Prawo budowlane oraz przepisów § 2 pkt 1 i 2 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności podnieśli, iż w zatwierdzonym przy pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, na poddaszu od strony podwórza zaprojektowano lukarnę z oknem o szerokości [...] cm, natomiast wykonano lukarnę o szerokości około [...] m, a więc ponad [...] razy szerszą. Jest to bardzo istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę wpływające w zasadniczy sposób na warunki korzystania z nieruchomości przez skarżących, w szczególności pod kątem możliwości korzystania z naturalnego oświetlenia pomieszczeń. W przypadku samowolnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organów budowlanych – zdaniem odwołujących się - jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę, a w razie niewykonania takiego obowiązku - nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części. Organ nadzoru budowlanego winien był zatem zażądać od inwestora sprawdzenia spełnienia warunków określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (...), a więc przeprowadzenia analizy nasłonecznienia, ewentualnie wykonania ekspertyzy w trybie przepisu art. 81c ustawy Prawo budowlane". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając między innymi odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej, a także poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto odwołujący się podnieśli, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 51 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia zaskarżona decyzja nie zawiera obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ w niniejszej sprawie nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a także naruszył słuszny interes osób trzecich z obszaru oddziaływania spornego obiektu. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów organ II instancji wskazał, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, po stwierdzeniu, iż inwestorzy B. i J. M., wykonując roboty budowlane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. odstąpili w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w ww. decyzji, dokonując m.in. zmiany konstrukcji i kształtu dachu, przebudowy strychu na cele mieszkalne, zwiększenia kubatury, postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie tych robót, a następnie decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, tj. przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót /w [...] egz./ wraz z orzeczeniem technicznym /sporządzonym przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia/, uwzględniającym sprawdzenie zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i wymaganymi w tym zakresie warunkami technicznymi, oraz [...] egz. projektu na dokończenie robót budowlanych. Decyzja ta stała się ostateczna. Tryb postępowania przyjęty przez organ I instancji nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, w brzmieniu wówczas obowiązującym, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach i stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2, wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania czynności. Art. 51 ust. 4 tej ustawy /w brzmieniu obecnie obowiązującym, w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16-04-2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane - Dz. U. Nr 93, poz. 888/ stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 /poprzednio ust. 1 pkt 2/, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ostateczna, nakładająca na inwestora określone obowiązki, jest wiążąca dla organów i wywołuje określone skutki prawne. W tej sprawie inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją ostateczną, przedkładając żądane dokumenty, opracowane przez uprawnioną osobę, w tym projekt na dokończenie robót budowlanych zawierający oświadczenie projektanta o sporządzeniu dokumentacji zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym i przepisami techniczno-budowlanymi w tym warunkami technicznymi jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej. Po wykonaniu nałożonych obowiązków organ, który je nałożył, zobligowany jest zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zatem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Argumenty podnoszone przez skarżących są niezasadne, bowiem postępowanie w sprawie istotnych odstępstw ma na celu doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem, a nie do zgodności "...z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę...". Przywołany w skardze § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Określono w nim warunki sytuowania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, z uwagi na naturalne oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń. Natomiast niniejsze postępowanie organu nadzoru budowlanego dotyczy rozbudowy istniejącego obiektu. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Powyższą decyzję ostateczną E. i H. Z. reprezentowani przez adw. T. S.-B. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów art. 51 ust. 3, 4 i 5, art. 36a ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz przepisów § 2 pkt 1 i 2 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż podtrzymują w całości zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Zdaniem skarżących rozpoznając odwołanie organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich argumentów i zarzutów w nim podniesionych. W szczególności dotyczy to twierdzenia skarżących, iż nie jest możliwe akceptowanie legalizacji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a to z uwagi na treść przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, według którego odstąpienie takie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wydanie przez organ administracyjny prawomocnej decyzji nakładającej na inwestorów obowiązki w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może prowadzić do wydawania kolejnych - sprzecznych z prawem, decyzji. Potwierdza to orzeczenie NSA z dnia [...]r. sygn. akt [...], z którego wynika, że za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych, niż to wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący nie zgadzają się też ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prawo, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obejmuje wyłącznie przepisy rangi ustawowej, czy rozporządzenia, nie obejmuje natomiast stanu prawnego wynikającego z wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winno obejmować ewidentnie obowiązek dostosowania prowadzonej inwestycji do warunków wynikających z pozwolenia na budowę, które także wynikają z ostatecznej decyzji organu administracyjnego. Dopiero zmiana tej decyzji w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzasadnia zmianę warunków inwestycyjnych. Obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach prawa, a w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji . Również uczestnicy postępowania B. i J. M. wnieśli o oddalenie skargi, z powodu jej bezzasadności. Skarżący nie wykazali bowiem jaki ich interes prawny miałby ucierpieć wskutek wydania zaskarżonej decyzji lub jakie ich uprawnienie miałoby być udaremnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia sądu administracyjnego, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej : P.p.s.a., polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a także zgodności zaskarżonego aktu z przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego . Sąd uchyla zaskarżony akt jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawna materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Analiza zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy i treści skargi nie dała podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzją organu I instancji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego na dokończenie robót budowlanych oraz udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została wydana niezgodnie z prawem Nie mają bowiem racji skarżący twierdząc w swej skardze (jak i wcześniej w odwołaniu), iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego winno mieć na celu doprowadzenie robót budowlanych, wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją organu wydającego pozwolenie na budowę projektu budowlanego, do zgodności z tym projektem. Tak bowiem nie jest. Przepis art. 51 ust.1 pkt 2, który w tej sprawie znajduje zastosowanie mówi bowiem o obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tzn. z ustanowionymi w tym zakresie i regulującymi określone kwestie normami prawa. Norma prawna ma charakter ogólny i jest adresowana do nieoznaczonej ilości adresatów. Natomiast decyzja, wydana przez organ administracji publicznej jest wyrazem subsumpcji prawa, to jest zastosowania go do konkretnej sytuacji faktycznej i indywidualizuje prawa lub obowiązki jej adresata, wynikające z przepisów (norm) prawnych. W świetle tych przepisów istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą zostać zalegalizowane w trybie określonym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, pod warunkiem, że inwestor wykona określone czynności, tak by wykonane roboty mogły być uznane za odpowiadające prawu, w tym między innymi przedłoży zamienny projekt budowlany uwzględniający te odstępstwa, ale zgodny z ogólnymi przepisami budowlanymi. Skarżący niewłaściwie interpretują ten przepis, jak również przepis art. 36a Prawa budowlanego, który odnosi się do legalnej procedury zmiany przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zamiaru realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od posiadanego zezwolenia. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z przepisu tego jednoznacznie zatem wynika możliwość legalizacji dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw. Warunkiem tej legalizacji – jak wyżej wspomniano - jest sporządzenie i przedstawienie organowi projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie jest wtedy możliwe doprowadzenie inwestycji do zgodności z wcześniejszym pozwoleniem na budowę, skoro zgodnie z art. 36a ust.2 Prawa budowlanego decyzja ta zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Jest to jednak kompetencja organu administracji budowlanej, a nie organów nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący oraz inwestorzy B. i J. M. są współwłaścicielami budynku jednorodzinnego, wolnostojącego, którego rozbudowę ci drudzy realizowali na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak [...]. W dokumentach złożonych przez inwestora przy wniosku o pozwolenie na rozbudowę znajdują się pisemne zgody stron z dnia [...]r. na rozbudowę tego budynku. Realizując tę budowę inwestorzy dokonali istotnych zmian i odstępstw od warunków pozwolenia. Okoliczność te są niesporne. Spowodowały one wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania, które w takim przypadku nakazuje art. 51 Prawa budowlanego. W czasie prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący H. Z. w dniu [...]r. wniósł zastrzeżenia dotyczące wykonanej od strony podwórza lukarny, która zrealizowana z istotnymi odstępstwami spowodowała – jego zdaniem - przesłanianie doświetlenia jego pokoju na piętrze, przez co narusza przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) z powodu przesłonienia okna połaciowego oświetlającego pokój skarżących na poddaszu. Ustosunkowując się do tej kwestii, organ trafnie stwierdził, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosi się on bowiem do usytuowania (odległości) dwóch budynków względem siebie. W tym przypadku jest to jeden budynek będący współwłasnością inwestora i skarżących. Zatem projektant oraz inwestor nie miał obowiązku przeprowadzenia analizy nasłonecznienia i sprawdzenia spełnienia warunków określonych w § 13 w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Należy też mieć na uwadze, iż zgodność z prawem, o którym mowa w art. 51 ust.1 Prawa budowlanego odnosi się do przepisów prawa administracyjnego, w tym przypadku prawa budowlanego (w szerokim znaczeniu, obejmującym również przepisy techniczno-budowlane), a nie z przepisami prawa cywilnego. Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów sąsiedzkich wynikających z prawa własności (współwłasności) nieruchomości, w tym kwestii przesłaniania widoku z okna. Do rozstrzygania tego typu sporów właściwy jest sąd powszechny. Analiza akt sprawy i przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania wskazują na jego zgodność z regulującym takie sytuacje przepisem art. 51 Prawa budowlanego. W przypadku zatem wykonania przez inwestora nałożonych na niego przez organ obowiązków, o których mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego organ zgodnie z ust. 4 art. 51 zobowiązany był wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany na dokończenie robót budowlanych i udzielić inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizowaną inwestycją. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wyżej przywołanym przepisom prawa budowlanego, regulującym kwestie legalizacji robót budowlanych realizowanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę. Skarga nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a