II SA/Sz 862/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. zwróciła się do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami (gastronomia, handel, biura) oraz garażem w parterze i zespołem odnowy biologicznej (basen, jacuzzi) na ostatniej kondygnacji wraz z infrastrukturą techniczną". Jako rodzaj inwestycji we wniosku określono, że jest to budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (gastronomia, handel, biura) oraz garażem w parterze i zespołem odnowy biologicznej (basen, jacuzzi) na ostatniej kondygnacji wraz z budową infrastruktury technicznej (sieci i przyłącza gazu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wody, energii elektrycznej, telekomunikacji) oraz dróg, parkingów i elementów zagospodarowania terenu (zieleń, ogrodzenia, tarasy). Określając we wniosku niektóre parametry i wskaźniki planowanej zabudowy wskazano, iż wysokość budynku wynosić będzie do 19m, w strefie 20m od elewacji frontowych w głąb działki max 16m; dachy płaskie na różnych wysokościach, częściowo jako tarasy; dojazd od ul. [...], od ul. [...] – dojście piesze i taras gastronomii (ogródek letni). Wójt Gminy M., decyzją z dnia 24 maja 2007 r., na podstawie art. 4 ust. 2. pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu opisanego wyżej wniosku [....] Spółki z o.o. z siedzibą w M. ustalił na jej rzecz warunki zabudowy dla terenu położonego w granicach działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości M.. Od decyzji tej odwołała się J. S., władająca przyległymi gruntami działki nr [...]. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określonych w art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). J. S. kwestionuje ustalenia sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzając, iż została sporządzona z naruszeniem prawa, co powoduje, że zaskarżoną decyzję wydano również z naruszeniem prawa. Kwestionując poszczególne ustalenia analizy strona wskazuje na niektóre jej punkty, tj. pkt 5 (dotyczy ustalonych granic obszaru analizowanego), pkt 6 (dotyczy istniejących funkcji w analizowanym obszarze), pkt 8 (określenie wskaźnika intensywności zabudowy) i pkt 9 (określenie wysokości zabudowy). Wskazując na niewłaściwe – zdaniem strony skarżącej – ustalenia analizy odwołująca się stwierdza, iż: autorka wyznaczyła dwa obszary do analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, co narusza przepisy § 8 cyt. wyżej rozporządzenia (jeden dla ustalenia funkcji, linii zabudowy i intensywności zabudowy; drugi dla ustalenia szerokości, wysokości i geometrii dachu); z części graficznej nie wynika, że w analizowanym obszarze usytuowana jest zabudowa wielorodzinna; średni wskaźnik intensywności zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze jest znacznie niższy niż ustalony dla nowej zabudowy jako 65%; ustaloną wysokość budynku jako 16m od ul. [...] organ odniósł do budynków [...], gdy tymczasem budynki te nie przylegają do tej samej drogi, do której przylega działka objęta inwestycją. W trakcie postępowania odwoławczego Spółka [...] złożyła w dniu 20 czerwca 2007 r. pismo wyjaśniające, w którym wskazuje, iż na działce odwołującej się znajduje się szeroki pas wieloletnich drzew, których wysokość będzie przewyższać projektowany budynek a ponadto przy tej samej ulicy [...], w pobliżu działki odwołującej się (obok obiektu [...]), jest obecnie realizowany obiekt o wysokości podobnej co obiekt projektowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia 21 czerwca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 59 do art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ jest zobowiązany przede wszystkim do zbadania, czy planowana inwestycja spełnia łącznie 5 warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mając jednocześnie na uwadze art. 56 w związku z art. 64 ust 1 stanowiący, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi, do których zalicza się w szczególności: Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne, ustawa o odpadach, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o ochronie przyrody, ustawa o lasach, ustawa o drogach publicznych, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa o obszarach morskich ...itp. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy uwarunkowana jest łącznym spełnieniem pięciu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1, tj.: 1) planowany do realizacji obiekt musi być kontynuacją funkcji i cech i wskaźników zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, 2) działka na której planuje się usytuować planowany budynek posiada dostęp do drogi publicznej, rozumiany zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, 3) istnieją dostateczne warunki do zaopatrzenia nieruchomości w niezbędne media z zakresu infrastruktury technicznej, 4) teren na którym planowany jest do realizacji obiekt nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, 5) zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ramach prowadzonego postępowania organ dokonuje na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją zaś zgodnie z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 3 ustawy obowiązany jest dokonać uzgodnień z organami nadzorującymi stosowanie przepisów odrębnych, mających zastosowanie w danej sprawie, tym samym uzyskując od tych organów warunki zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Ustalając warunki dla nowej zabudowy w zakresie cech urbanistycznych i architektonicznych organ, kierując się przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznacza obszar celem dokonania analizy istniejącej w nim zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice analizowanego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wyczerpał cały tryb postępowania określony w przepisach art. 51 ust. 3 – 56 w związku z art. 64 § 1 oraz 59 – art. 64 ustawy a więc wydanie decyzji nastąpiło na podstawie w pełni zebranego materiału dowodowego i odpowiada wymogom art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 54 ustawy zaskarżona decyzja określa rodzaj inwestycji (pkt 1), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2b) tj. ustawy o ochronie przyrody, ustawy o obszarach morskich i ustawy o drogach publicznych, wynikających z wydanych w tej sprawie postanowień organów współdziałających: Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w S. z dnia [...], Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] i Starosty K. z dnia [...], jako zarządcy drogi powiatowej. W decyzji określono również warunki z zakresu ładu przestrzennego poprzez ustalenie wielkości parametrów i wskaźników nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki (pkt 2a), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (pkt 2d) oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2e). Załącznikami decyzji są: kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz wyniki sporządzonej analizy. Akta sprawy zawierają sporządzony przez uprawnionego architekta projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie wyników wykonanej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzony załącznik graficzny analizy w postaci mapy zasadniczej w skali 1:500 obrazuje granice analizowanego sąsiedztwa, zaś z części opisowej analizy wynika, iż w obszarze tym istnieje zabudowa o różnorodnych cechach, parametrach i wskaźnikach intensywności zabudowy. W analizie ustalono też, iż w obszarze występuje zabudowa o wielu funkcjach w tym usługi (szeroko rozumiane) oraz zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, zaś wskaźnik intensywności waha się w granicach od 30% do 100% w odniesieniu do obiektów położonych przy tej samej drodze publicznej tj. ulicy [...] (w decyzji ustalono 65%). Z ustaleń analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowych w rozpatrywanym obszarze wynosi 12-23m (w decyzji: 12-23m); wysokość – 4 do 5 kondygnacji; dachy znajdujące się w obszarze są zarówno płaskie jak i wielospadowe (w decyzji: płaski wielopołaciowy, częściowo w formie tarasów, z dopuszczeniem świetlików w formie dachów spadzistych, wysokość najwyższego dachu płaskiego lub kalenicy – do 19m). W analizie odniesiono się również do pięciu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy i stwierdzono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie te warunki. Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy organ I instancji dokonał uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody jako organem nadzorującym prawidłowość stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody (inwestycja znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu K. Pas Nadmorski), Dyrektorem Urzędu Morskiego w S. (teren inwestycji położony jest w pasie ochronnym wybrzeża morskiego) oraz ze Starostą K. jako zarządcą drogi powiatowej, którą jest ulica [...] Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdza, iż nie podziela zarzutu strony, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określonych w art. 53 ust. 3 z związku z art. 64 ust. 1 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymogów dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki wynikające z tych przepisów i określonych w postanowieniach organów współdziałających tj. Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Urzędu Morskiego w S. i Starosty K. zostały zawarte w pkt 2b zaskarżonej decyzji. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut o wadliwie sporządzonej analizie, w szczególności nieprawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego oraz niewłaściwie ustalonych uśrednionych parametrach i wskaźnikach nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie przedmiotowego obszaru ma na celu określenie funkcji, cech, parametrów, wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącej w sąsiedztwie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazano, że sąsiedztwo należy utożsamiać z działkami bezpośrednio sąsiadującymi z terenem inwestycji, czego dowodem jest przepis § 3 cyt. wyżej rozporządzenia, iż granice wyznaczonego obszaru winny stanowić min. trzykrotność szerokości frontowej działki natomiast nie określono ich maksymalnej odległości od terenu inwestycji. Organ wskazał, iż pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować funkcjonalnie a sąsiedztwo urbanistyczne w wyznaczonym obszarze jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich (usytuowanych w zakreślonym obszarze) będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań nowej zabudowy. Sąsiedztwo to przedstawia się różnorodnie na terenach zawartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy na terenach rozproszonej zabudowy. Zatem nie można uznać za wadliwe odniesienie się w przedmiotowej analizie do budynków usytuowanych w wyznaczonym obszarze nie leżących w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak wynika z części opisowej i graficznej analizy, z tej samej drogi publicznej czyli przy ulicy [...], usytuowane są dwa obiekty o podobnych jak budynek projektowany wysokościach i gabarytach (na działce nr [...] – zrealizowany, na działce nr [...] – obiekt w realizacji, przy czym już w istniejącym stanie jest to już obiekt o 4-kondygnacjach) (patrz pkt 9.2. analizy oraz fotogramy tych działek). Dodatkowo podniesiono, że granice obszaru wyznaczone są tylko na jednej kopii mapy, wykonanej w większej skali. Natomiast druga kopia mapy wykonana w mniejszej skali, obrazuje tylko teren przylegający do działki objętej inwestycją i ponadto zaznaczone są na niej granice działki, na której planowana jest wnioskowana inwestycja. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniosła J. S.. W skardze zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie : - art. 7 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, - art. 80 Kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że okoliczności faktyczne i zebrany materiał dowodowy stanowią przesłankę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w rozpatrywanym obszarze istnieje co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej pozwalająca na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, - § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez bezpodstawne uznanie, że sporządzona analiza terenu nie narusza zasad ich ustalania, w szczególności dotyczące funkcji zabudowy, dotyczące ustalenia dwóch obszarów analizowania oraz dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości zabudowy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania [...] spółka z o.o. z siedzibą w M. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej do drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz o obszar tworzący urbanistyczną całości, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem [...] spółki z o.o. z/s w M., składającą się z części graficznej i tekstowej. Jednakże analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi wspomniany powyżej art. 61 ust. 1 ustawy, została przeprowadzona w sposób niezadowalający. Wyniki powyższej analizy wskazują, że minimalne granice obszaru analizowanego w odległości trzech frontów analizowanej działki nr [...] wynoszą ok. 90 m i w minimalnym zakresie analizy przeanalizowano parametry przestrzenne i funkcjonalne takie jak nieprzekraczalna linia zabudowy i funkcje zabudowy. Natomiast parametry przestrzenne takie jak wysokość zabudowy, szerokość frontu i kształt dachu analizowano w większym od minimalnego obszarze. Dokładny przebieg zakresy granic analizowanego terenu przedstawiono w części graficznej na dwóch mapkach obejmujących różne obszary. Podzielić należy stanowisko skarżącej, że analizowany teren, to teren sąsiedni (jeden teren, a nie dwa), z tym, że, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy umożliwia dokonanie analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Zgodzić należy się ze stanowiskiem utrwalonym już sądowym orzecznictwem, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny na mapie w odpowiedniej skali prawidłowo zakreślić granice obszaru analizowanego (jednego). Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skarżącej podnieść należy, że z części tekstowej analizy wynika, że na analizowanym terenie znajduje się zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, natomiast w dołączonej części graficznej analizy nie wynika, aby na tym terenie znajdowała się zabudowa wielorodzinna. Rozbieżności te nie zostały przez organy wyjaśnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posługuje się bowiem pojęciem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1) a to jednoznacznie wskazuje na brak możliwości odejścia od tego, co dotychczas było funkcją analizowanego terenu. W rozpoznawanej sprawie wymaga to szerszego omówienia, skoro wniosek inwestora dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (gastronomia, handel, biura) oraz garażem w parterze i zespołem odnowy biologicznej (basen, jacuzzi) na ostatniej kondygnacji wraz z infrastrukturą techniczną, a funkcję dominującą na analizowanym terenie stanowi zabudowa usługowa z zakresu turystyki, kultury, gastronomii, handlu i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z § 5 ust. 1 opisanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Chodzi tu o cały obszar analizowany, a nie tylko wybrane działki z wyznaczonego obszaru, jak to uczynił organ. Wprawdzie § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy ale musi to wynikać z uzasadnienia analizy, a tego w rozpoznawanej sprawie brakuje. Podzielić należy wywody skarżącej, że organy obu instancji nie wykazały, że na działce sąsiedniej ale dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka nr [...], znajduje się zabudowa o wysokości 19 m. Wymaga to szerszego uzasadnienia przez organy swojego stanowiska. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w tym konkretnym przypadku analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale również z naruszeniem art. 77, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, należało decyzje organów obu instancji uchylić.