II SA/Sz 862/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Gminy w Starej Dąbrowie z dnia 26 września 2025 r. nr XVI/129/2025 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów Chlebowo i Chlebówko w gminie Stara Dąbrowa postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić A. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych. A. Spółka z o.o. z siedzibą w C. (dalej "skarżąca"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy S. z [...] września 2025 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów C. i C. w gminie S. (dalej: "uchwała") i wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Według skarżącej, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny oraz jest sprzeczna ze statutem Gminy oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. , a także ze Strategią Rozwoju Gminy S. na lata 2023 – 2030. W ocenie skarżącej, przedmiotowa uchwała, zgodnie z jej uzasadnieniem, została podjęta w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, tj. lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na obszarze objętym uchwałą planowana jest lokalizacja maksymalnie dwóch elektrowni wiatrowych o maksymalnej całkowitej wysokości do 230 m każda oraz maksymalnej średnicy wirnika wraz z łopatami, zaś odległość od budynku mieszkalnego nie może być mniejsza niż 700 m. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy biogazowni oraz biogazowni rolniczej o mocy do [...] KW i ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż uchwalenie planu miejscowego zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały uniemożliwi jej zrealizowanie ww. inwestycji. Ponadto interes prawny skarżącej wynika z ograniczenia możliwości wznoszenia elektrowni wiatrowych, poprzez ograniczenia ich ilości do dwóch i to o określonych parametrach, a także przez wprowadzenie określonej odległości od zabudowań, co "dyskryminuje" grunty skarżącej. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyraźnych wskazań co do przeznaczenia terenu objętego planem, w tym ustanowienie zakazu wznoszenia biogazowni, w tym także rolniczych powoduje zdaniem skarżącej, że uchwała w istocie nie ma charakteru aktu wewnętrznego, a stanowi sui generis akt prawa miejscowego, w którym ograniczono prawa właścicieli nieruchomości, w tym skarżącej, pozbawiając ją prawa do wybudowania biogazowni. W dniu 27 października 2025 r. wpłynęła na sądowy rachunek bankowy kwota 300 zł uiszczona tytułem ww. skargi (wydruk polecenia przelewu, k.28 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Organ argumentował, że podstawową przesłanką skargi na uchwałę rady gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnień przez uchwałę. Podał, że skarżąca w istocie wskazuje na wadliwość uzasadnienia uchwały, które nie ma charakteru normatywnego. Uzasadnienie uchwały nie kształtuje praw i obowiązków żadnego podmiotu i tym samym, nie może ono naruszać praw lub interesu prawnego skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także obejmuje kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę na ww. akt, m.in. pod kątem spełnienia wymogów formalnych, mając na względzie charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a także interes prawny wnoszącego skargę do kwestionowania uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w sprawie skargi, art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustawodawca aktualnie zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi zarówno wykazanie posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, jak i ich naruszenia, poprzez podjęcie ww. aktu. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez uchwalenie zaskarżonego aktu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., stawia zatem większe wymagania wobec skarżącego, który wykazać musi nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Skarga złożona na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru actio popularis, nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo. W sprawie ze skargi na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wniesienia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 978/08 (opubl. w Lex nr 530031), uznając, w istocie rzeczy, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W wyroku z 5 czerwca 2014 r. o sygn. II OSK 117/13 (opubl. w Lex nr 1511174) NSA podał, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Ze skargi wynika, że skarżąca domaga się uchylenia w całości zaskarżonej uchwały wydanej w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącej, ww. uchwała uniemożliwia zabudowę terenu objętego uchwałą biogazownią, w tym biogazownią rolniczą, której wybudowanie planuje skarżąca. Ponadto uchwała wprowadza ograniczenia we wznoszeniu elektrowni wiatrowych, co ma wpływ na zagospodarowanie gruntów skarżącej. W ocenie skarżącej, uchwała jest sprzeczna z założeniami planistycznymi. Podkreślić należy, w orzecznictwie jednolicicie przyjmuje się, że uchwała tego rodzaju co zaskarżona nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2442/12 opubl. w ONSAiWSA 2014/3/50; z 14 listopada 2013 r. o sygn. akt II OSK 81/13, opubl. w Lex nr 1421793; postanowienie NSA z 15 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 660/11, opubl. w Lex nr 786163). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie przyznaje legitymację skargową jedynie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. W ocenie Sądu, powoływana przez skarżącą argumentacja nie świadczy o istnieniu po jej stronie interesu prawnego, ani tym bardziej o tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, opubl. Lex nr 384677; postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21, opubl. Lex nr 3334001 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18, opubl. Lex nr 2568775). Jak wynika z art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czy też uchwała o zmianie takiej uchwały) jest elementem niezbędnym do wszczęcia procedury planistycznej. Uchwała ma jedynie charakter intencyjny i formalny, jest aktem wiążącym organ wykonawczy gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust.1 u.p.z.p.). Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji uchwała taka nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej, nawet jeżeli obejmuje należące do niej nieruchomości. Nie zmienia to bowiem faktu, że zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, nie stanowiącym aktu prawa miejscowego, którego wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Podkreślić również należy, że rada gminy może w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Przewidywania co do ustaleń projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2385/25, opubl. w Lex nr 3952582). Dopiero plan miejscowy będzie kształtować, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do danej nieruchomości skarżącej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.