II SA/Sz 865/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 roku. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 Kpa i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania T.Ż. i inwestora B.K. od wydanej po wznowieniu postępowania decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...(, uchylającej decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia (...( w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie mieszkania nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ul. (...( w S., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia (...( w całości oraz orzekł o uchyleniu w/w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...( i odmówił inwestorowi wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie mieszkania nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ul. (...( w S. W uzasadnieniu tejże decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w dniu (...( Prezydent Miasta S. wydał B.K. decyzję nr (...( o pozwoleniu na przebudowę mieszkania nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ul. (...( w S., celem dostosowania go do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Postanowieniem z dnia (...( organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia (...( w sprawie przebudowy mieszkania jw., z uwagi na konieczność wyjaśnienia czy uchwała nr (...( Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. (...( w S. jest równoznaczna z wyrażeniem zgody na przebudowę mieszkania nr 1 przy ul. (...( w S. Po wyjaśnieniu przez Prokuraturę Rejonową S.-N., że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr (...( z dnia (...( nie jest równoznaczna z wyrażeniem zgody na przebudowę mieszkania nr 1, organ I instancji, postanowieniem z dnia (...( nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia do dnia 31 marca 2007 r. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem dokumentów, z których to prawo wynika. W związku z niedostarczeniem przez inwestora tych dokumentów organ I instancji w dniu (...( wydał decyzje uchylającą decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia (...( w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie mieszkania nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ul. (...( w S. Od decyzji tej odwołały się członek Wspólnoty Mieszkaniowej T.Ż. oraz inwestor B.K. T.Ż. w odwołaniu wniosła o nakazanie inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego poprzez postawienie ścian nośnych w mieszkaniu nr 1 oraz wykonania robót gwarantujących zatrzymanie procesu niszczenia budynku, mającego wpływ na zagrożenie życia, zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców budynku. Inwestor B.K. w swoim odwołaniu podniosła, że: - przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej, uchwałę, w której wyrazili zgodę na wykonanie wejścia do lokalu nr 1 w celu wykonania podjazdu dla wózka inwalidzkiego, podjęli po zapoznaniu się z dokumentacją dotyczącą przebudowy mieszkania, - organ rozpatrujący wniosek w powyższej sprawie nie wniósł zastrzeżeń do złożonych dokumentów, - po wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na przebudowę jej mieszkania żadna ze stron nie wniosła w ustawowym terminie odwołania, - wznowienie postępowania w sprawie było bezpodstawne ponieważ nie zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, - nie złożyła nałożonego na nią obowiązku dostarczenia nowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ponieważ prawo to wynika z załączonego do wniosku aktu notarialnego, potwierdzającego prawo własności do lokalu nr 1, - organ naruszył przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, na podstawie którego wydał przedmiotową decyzję, ponieważ uchylił decyzję wcześniejszą, ale nie rozstrzygnął o istocie sprawy. Powyższe odwołanie organ II instancji uznał za nieuzasadnione stwierdzając, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa może nastąpić wznowienie postępowania m. in. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stwierdza, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor B.K. do wniosku o pozwolenie na budowę załączyła w/w oświadczenie, w którym jako dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr (...( z dnia (...( oraz akt notarialny Nr (...( - poświadczając własnym podpisem, że zawarte w nim dane są prawdziwe. Do wniosku nie załączono w/w uchwały WM nr (...(. Do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej nie należy sprawdzanie danych zawartych w oświadczeniu, wobec czego Prezydent Miasta S. wydał B.K. decyzję nr (...( o pozwoleniu na przebudowę mieszkania nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ul. (...( w S. Po upływie ustawowego terminu na wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji T.Ż., mieszkanka budynku nr (...( przy ul. (...( wykazała, że, uchwałą nr (...( z dnia (...(, Wspólnota Mieszkaniowa udzieliła pani K. jedynie zgodę na wykonanie wejścia do lokalu nr 1 przy ul. (...( od strony balkonu i wykonania podjazdu dla wózka inwalidzkiego . Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze. zm.) do czynności przekraczających zwykły zarząd i wymagających uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej należy m.in. przebudowa nieruchomości wspólnej. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany przebudowy mieszkania nr 1 zakłada poszerzenie otworów drzwiowych w ścianach konstrukcyjnych oraz znaczne ich wyburzenia. Ściany te, pomimo że znajdują się w lokalu własnościowym stanowią konstrukcję dla całego budynku i są uważane za części wspólne budynku. Przebudowa części wspólnych wymaga zaś zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr (...( nie jest równoznaczna ze zgodą na przebudowę mieszkania nr 1 z wykorzystaniem części wspólnych. Ponieważ wyszły na jaw powyższe istotne dla sprawy nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który wydał decyzję, dotyczące uchwały nr (...(, słusznie organ I instancji, postanowieniem z dnia (...( na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wznowił postępowanie w sprawie przebudowy mieszkania. Po wyjaśnieniu sprawy dotyczącej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr (...( przez Prokuraturę Rejonową S.-N., organ I instancji, postanowieniem z dnia (...( nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia do dnia 31 marca 2007 r. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem dokumentów, z których to prawo wynika. Ponieważ ww. oświadczenie nie zostało dostarczone, w dniu (...( Prezydent Miasta S. wydał decyzje, którą uchylił własną decyzję dnia (...( w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie mieszkania nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ul. (...( w S. Jak słusznie jednak zauważono w odwołaniu B.K., powyższa decyzja uchyla wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta S. Nr (...(, nie orzeka jednak co do istoty sprawy zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, który mówi, że uchylając decyzję dotychczasową z uwagi na istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uchybienie to naprawił. Powyższą decyzję Wojewody B.K. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż decyzja ta narusza jej interes prawny poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podnosząc powyższy zarzut wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S., i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, iż przywołanie przez organ w omawianej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa jest bezpodstawne, ponieważ nie zaistniały wymienione w nim okoliczności. Organ był w posiadaniu wszystkich dokumentów, na które powoływała się w "Oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", w tym Uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr (...( z dnia (...(, która jest stroną 13 w przedłożonym projekcie budowlanym. Bezpodstawne jest twierdzenie organu, iż nie została ona dołączona do akt postępowania. Ta sama dokumentacja budowlana zakłada częściowe wyburzanie ścian konstrukcyjnych, czyli przebudowę nieruchomości wspólnej, na co wymagana była zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej, o czym też z całą pewnością wiedział organ wydający decyzję, znając przepis art. 22 ust.3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r o własności lokali. Skarżąca nie znała tego przepisu. Z jego treścią zapoznała się dopiero po ukończeniu inwestycji z postanowienia Prezydenta Miasta z dnia (...( wznawiającego postępowania w sprawie. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, że ww. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nie została dołączona do wniosku, czyli opiera się na nieprawdzie. Jednocześnie organ ten stwierdza, że: "Do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej nie należy sprawdzanie danych zawartych w oświadczeniu", wykazując tym samym nieznajomość zasad ogólnych Kpa, którym podlega każda administracja, również tak wysoko specjalistyczna jak architektoniczno - budowlana, załatwiająca sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organy I i II instancji naruszyły zasadę wyrażoną w art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Inwestycję, której dotyczy zaskarżona decyzja, skarżąca prowadziła w oparciu o: - zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, złożone w dniu 18 października 2004r, przyjęte w dniu 29 listopada 2004r.; - decyzję Prezydenta Miasta S. Nr (...( zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych wydaną w dniu (...( po rozpatrzeniu jej wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 3 listopada 2004r. Przygotowanie obu wniosków skarżąca rozpoczęła od wystąpienia do zarządcy tej nieruchomości - firmy X Sp z o.o. o przygotowanie Uchwały Wspólnoty, w której zostanie wyrażona zgoda na zbudowanie podjazdu dla osoby niepełnosprawnej oraz wykonanie wejścia do lokalu od strony balkonu. Uchwała ta została podjęta jednogłośnie. Skarżąca samodzielnie zbierała głosy wszystkich mieszkańców odwiedzając ich w mieszkaniach i przedstawiając projekt pochylni i wejścia. W przekonaniu skarżącej, powyższa uchwała była wystarczająca do wykonania planowanej inwestycji. Nie występowała do Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażenie zgody na częściowe burzenie ścian konstrukcyjnych, ponieważ nie wiedziała, że taka zgoda jest potrzebna. Nie zwrócił na to uwagi ani Zarządca Budynku, opiniujący projekt dotyczący przebudowy mieszkania, ani organ I instancji, wydający w drodze decyzji administracyjnej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. Organ I instancji, który przyjął zgłoszenie oraz wydał pozwolenie na przebudowę mieszkania, znał dokładnie wszystkie dokumenty i wielokrotnie wzywał inwestora do ich uzupełniania, w tym do uzupełnienia "Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", wskazując konieczność wpisania Aktu Notarialnego i Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Przy uzupełnianiu dokumentacji, dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych, zażądano od niej uzyskania zgody od Zarządu Dróg na poruszanie się przez jej syna na wózku inwalidzkim po chodniku osiedlowym, na który wychodzić miał podjazd do mieszkania. Choć wydawało się to zupełną bzdurą, taką zgodę również uzyskała. Z uwagi na pośpiech nie zachowała kopii wniosku o uzyskanie tej zgody, ale na pewno posiada ją organ I instancji, przyjmujący zgłoszenie. W świetle powyższych faktów, to organ I instancji nienależycie przeprowadził postępowanie administracyjne, nie ponosząc z tego tytułu żadnych konsekwencji. Podczas prowadzenia inwestycji, na wniosek współmieszkańców nękana była różnymi kontrolami, które potwierdzały, że inwestycja wykonywana jest zgodnie z projektem i pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych. Powyższa sytuacja przeciągnęła trwanie całej inwestycji w czasie, co spowodowało dodatkowe koszty. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W świetle powyższej regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu W przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu Sąd orzeka według wskazań art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Zarzuty skargi, wskazujące na dopuszczenie się takich uchybień przez organy obu instancji, uznać należy za trafne. Organ I instancji postanowieniem z dnia (...(, na podstawie art. 145 § 1 pakt 5 Kpa, wznowił postępowanie w sprawie wydanego skarżącej - decyzją z dnia (...( - pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie mieszkania Nr 1 zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. (...( w S. w celu przystosowania dla osoby niepełnosprawnej, uznając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał tę decyzję. Tą okolicznością miał być brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...( na wykonanie robót budowlanych związanych z częściowym wyburzeniem ścian nośnych w mieszkaniu skarżącej. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak wynika z akt postępowania, do wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, związanych z przystosowaniem jej mieszkania do potrzeb osoby niepełnosprawnej, skarżąca dołączyła pełny projekt budowlany z opisem robót, które mają być wykonane. Projekt ten przewidywał częściowe wyburzenie ścian nośnych w jej mieszkaniu. Dołączyła również oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz akt własności lokalu, a także uchwałę nr (...( Wspólnoty Mieszkaniowej tego budynku z dnia (...( o wyrażeniu zgody na wykonanie podjazdu do wózka inwalidzkiego i wykonanie otworu drzwiowego w miejscu okna balkonowego. Organ, wydający pozwolenie na wykonanie opisanych w przedłożonym przez skarżącą projekcie robót budowlanych, znał zatem pełny zakres tych robót, które obejmowały także częściowe wyburzenie ścian nośnych w mieszkaniu skarżącej. Organ nie poprzestał też na przyjęciu oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz zażądał także jego udokumentowania, zadowalając się dowodami przedłożonymi przez skarżącą tj. aktem własności mieszkania oraz uchwałą Nr (...( Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia (...( w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie wejścia do lokalu nr 1 przy ul. (...( od strony balkonu w celu wykonania podjazdu dla wózka inwalidzkiego. Należy zauważyć, że w uchwale tej zawarto uwagę, iż "Prace powinny być wykonane zgodnie z wykonanym i zatwierdzonym projektem technicznym, pozwoleniem na budowę oraz zgodnie z prawem budowlanym". Uchwała mogła budzić wątpliwości dotyczące zakresu wyrażonej zgody. W takiej sytuacji organ wydający pozwolenie na budowę mógł i zobowiązany był w myśl przepisów art. 7, 8 i 9 Kpa w toku postępowania zażądać do inwestora dalszych dowodów lub ich uzupełnienia. Nie można jednak twierdzić, iż skarżąca złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub, że wyszły obecnie na jaw jakiś nowe okoliczności nieznane organowi, który na podstawie przedłożonej mu pełnej dokumentacji tych robót, wydał decyzję o pozwoleniu na wykonanie wyżej opisanych robót budowlanych. Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie przez organy prokuratury również tego nie potwierdziły, co jednoznacznie wynika z wydanego przez Prokuraturę postanowienia z dnia (...( o odmowie wszczęcia śledztwa w przytoczonej wyżej sprawie. Do organu prowadzącego postępowanie należała ocena, czy oświadczenie i przedstawione przez stronę dowody są wystarczające. Własnymi uchybieniami organ nie może obciążać inwestora, który złożył wszystkie wymagane i zażądane przez organ dokumenty i w dobrej wierze wykonał prace budowlane, na które dysponował pozwoleniem w formie decyzji ostatecznej. Z powyższego wynika, że wznowienie postępowania w sprawie wydania skarżącej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przystosowaniu jej mieszkania do potrzeb osoby niepełnosprawnej, nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, co zasadnie podnosi ona w skardze. W tej sytuacji organ nie miał też podstaw do wydania z zastosowaniem art. 151 § 1 Kpa nowej decyzji w tej sprawie. Nie będąc z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. związanym granicami skargi Sąd zauważa też, iż organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzję wydał po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...(, które wniosły T.Ż. oraz B.K. B.K., będącą inwestorem i adresatem decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, jest niewątpliwie stroną postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania (art. 127 § 1 Kpa). Stroną postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania była też, zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali Wspólnota Mieszkaniowa, którą reprezentuje Zarząd Wspólnoty. Nie są zaś stroną postępowania poszczególni członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, z których jednym była T.Ż. Jeśli T.Ż. nie działała jako uprawniony członek Zarządu Wspólnoty, to nie była uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Nie była również uprawniona do żądania wznowienia postępowania. W tej sytuacji organy I jak i II instancji zobowiązane były ustalić status T.Ż. w tym postępowaniu i jej uprawnienie do wniesienia odwołania, czego jednak nie uczyniono. Jeśliby uprawnioną do wniesienia odwołania była jedynie inwestorka – B.K. – to zaskarżona decyzja narusza też art. 139 Kpa, gdyż uchylając decyzję o udzieleniu jej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, związanych z przystosowaniem mieszkania do potrzeb osoby niepełnosprawnej, organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść osoby odwołującej się. W świetle wskazanych wyżej uchybień w postępowaniu administracyjnym należało uznać zasadność skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzec jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II oparto na podstawie art. 152 P.p.s.a zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznaniu spawy organ winien orzec w sprawie wszczętego z urzędu postępowania z uwzględnieniem wskazanych wyżej uchybień.