II SA/Sz 865/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi P. J. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej usunięcie nawiezionego materiału i przywrócenia poprzedniego stanu działki oddala skargę. Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. P. J. poinformował Burmistrza W. o naruszeniu stosunków wodnych na należącej do J. T., położonej przy ul. [...] w W., działce nr [...], które negatywnie wpływa na jego nieruchomość (działka nr [...]). J. T. w wyjaśnieniach złożonych do organu I instancji wskazała, że prowadzi prace porządkowe zmierzające do zorganizowania wjazdu na należącą do niej działkę nr [...], która nie graniczy z działką państwa J.. Podkreśliła, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w ostatnich latach wybudowano kilka nieruchomości, a ich powstanie nie zakłóciło w żaden sposób stosunków wodnych. W tych okolicznościach uznała, że opinia sporządzona na potrzeby postępowania zakończonego decyzją Burmistrza W. z dnia [...] r. jest obecnie nieaktualna. Burmistrz W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił wydania decyzji nakazującej J. T. usunięcie nawiezionego materiału i przywrócenie poprzedniego stanu działki gruntu nr [...] położonej przy ul. [...] w W.. Organ I instancji podzielił stanowisko powołanego biegłego z zakresu melioracji i gospodarki wodnej zawarte w sporządzonej dnia [...] r. opinii, zgodnie z którą naturalne ukształtowanie terenu oraz podwyższenie poziomu działki nr [...] nie wpłynęło na zmianę kierunku spływu wody powierzchniowej i podziemnej, a właścicielka działki nr [...] podwyższając grunt na części działki nie wpłynęła swoim działaniem na zmianę stanu wody na działce nr [...] i [...] zatem nie został naruszony art. 29 Prawa wodnego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do nakazania przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego. Od powyższej decyzji P. i S. J. złożyli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji powodującej, że w obrocie prawnym będą funkcjonować dwie tożsame decyzje administracyjne, gdzie pierwszą z nich stanowi decyzja Burmistrza W. z [...] r. nr [...], zaś drugą decyzja z dnia [...] r. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, w tym opinii biegłego, która doprowadziła do błędnego ustalenia, że nawieziona na działkę nr [...] ziemia, nie powoduje zmiany stanu wody na gruncie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej "K.p.a.") oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 – dalej "P.w.") – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a zatem wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. Burmistrz oparł swoje rozstrzygnięcie o dowód z oględzin nieruchomości, a także zwrócił się do biegłego specjalisty o wydanie opinii oceniającej zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] oraz na działkach sąsiednich przy ul. [...] w W.. Powołując się na materiał dowodowy organ II instancji stwierdził, że na działce ewidencyjnej nr [...] w W. doszło do podwyższenia części powierzchni gruntu. Wyjaśnił, że działka nr [...] graniczy od zachodu z działką ewidencyjną nr [...], która od zachodu graniczy z działką nr [...] należącą do wnioskodawcy postępowania. Odległość między działkami nr [...] i [...] wynosi [...] metrów. Ulica [...] położona jest wyżej aniżeli pozostałe działki. Różnica poziomu gruntów na granicy z drogą położonych po północnej stronie od drogi wynosi od [...] m do [...] m. Od ul. [...] w kierunku północnym na działkach nr [...], [...] i [...] jest skarpa wskazująca na spadek w kierunku północnym. W oparciu o opinię biegłego organ odwoławczy stwierdził, że naturalne ukształtowanie terenu jak też podwyższenie poziomu działki nr [...] nie wpływa na zmianę kierunku spływu wody powierzchniowej i podziemnej, gdyż woda będzie spływać zgodnie ze spadkiem (w kierunku północnym), a nie na boki. Biegły nie stwierdził, aby nastąpiła zmiana stanu wody w przyległym gruncie z powodu podwyższenia terenu na działce nr [...]. Kolegium oceniło opinię biegłego jako spójną i logiczną oraz wyczerpująco opisującą zagadnienie wystąpienia naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowych działkach. Ponadto na podstawie analizy rzędnych terenu zaznaczonych na mapie zasadniczej, organ II instancji ustalił, że oprócz dużego obniżenia terenu w kierunku północnym (skarpa), teren obniża się stopniowo w kierunku wschodnim, a więc w kierunku od działki nr [...] do działki nr [...]. W dalszej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Kolegium, odnosząc się do twierdzeń strony, nie zgodziło się ze stanowiskiem, że doszło do wydania decyzji tożsamej z istniejącym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem Burmistrza W. z dnia [...] r., które dotyczyło zupełnie innego stanu faktycznego. Podsumowując Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w powiązaniu z opinią biegłego, dokonanymi oględzinami, mapą zasadniczą oraz materiałem fotograficznym nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych pomiędzy obiema działkami i że dochodzi do przesiąkania się wód gruntowych z terenu działki nr [...] na teren działki wnioskodawcy nr [...]. Przede wszystkim nie stwierdzono wystąpienia szkód na gruntach sąsiednich, w szczególności na działce nr [...]. W tej sytuacji nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a w rezultacie nakazania właścicielowi gruntu nr [...] przywrócenia poprzedniego stanu wód. Dodatkowo wskazano, że z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) została zastąpiona przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566). Na mocy art. 545 ust. 4 nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji organ orzekał na podstawie przepisów w ich dotychczasowym brzmieniu. P. i S. J. powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Burmistrza W.. Jednocześnie zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 127 § 2 K.p.a. w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie treści tego przepisu w brzmieniu po nowelizacji ustawą zmieniającą z dnia 28 lutego 2018 r., która weszła w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., w sytuacji gdy Kolegium powinno zastosować treść tego przepisu sprzed nowelizacji, a w rezultacie przekazać odwołanie do rozpoznania organowi właściwemu – Prezesowi Wód [...], zaś powyższe zaniechanie stanowi o nieważności niniejszego postępowania; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności opinii biegłego, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż nawieziona na działkę nr [...] ziemia, nie powoduje zmiany stanu wody na gruncie, w rozumieniu art. 29 § 1 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy opinia ta nie daje wyczerpującej odpowiedzi na istotne dla sprawy zagadnienia, jest niepełna i nie pozwala na wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia; 3) art. 16 § 1 K.p.a. poprzez wydanie kolejnej decyzji w sprawie merytorycznie już rozstrzygniętej, wówczas gdy aktualnie nawieziono ziemię na teren tej samej działki, w tą samą jej część, przy wykorzystaniu podobnego materiału zasypowego, a zatem nie zachodzą przesłanki do wydania nowej decyzji administracyjnej, jako że poprzednia decyzja obejmuje tożsamy zakres przedmiotowy, co decyzja zaskarżona. Ponadto skarżący zarzucili brak rozpoznania przez Kolegium całości argumentacji podniesionej w odwołaniu, w szczególności poprzez zaniechanie rozważenia wyników opinii biegłego z [...] jako sprzecznej z opinią wydaną w tym postępowaniu i niewyjaśnienie przyczyn tych rozbieżności, a także oparcie rozstrzygnięcia na jedynym wskazanym w opinii przez biegłego parametrze, jak wysokość względna poszczególnych działek i ukształtowanie terenu, a pominięcie pozostałych czynników mogących wpływać na zmianę stanu wody na działce skarżących, szczegółowo wymienionych w odwołaniu oraz skardze, a ujętych w treści opinii biegłego z [...] r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w ich ocenie Kolegium nie było organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem przewidziany w przepisie art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zapis, odnoszący się do zmiany właściwości organu, narusza art. 2 Konstytucji RP, wobec nieuwzględnienia zasad: "lex retro non agit", pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. W interesie skarżących jest, aby odwołanie od decyzji organu I instancji zostało rozpoznane przez Prezesa Wód [...], a nie Kolegium, bowiem Prezes dysponuje większą specjalistyczną wiedzą z zakresu gospodarki wodnej, która konieczna jest do zweryfikowania ustaleń podanych przez biegłego w przeprowadzonej na potrzeby sprawy opinii. Skarżący zarzucili ponadto, że Kolegium nie odniosło się do treści opinii wydanej przez biegłego w [...] r. poprzestając na bezkrytycznym powieleniu twierdzeń zawartych w opinii biegłego S. P.. We wskazanej opinii biegły nie dokonał kategorycznego ustalenia, jaka jest przyczyna zalewania działki nr [...], tylko przypuszcza, że może mieć ono źródło w odwodnieniu ulicy [...], jednak nie przeprowadził żadnych badań, które miałyby potwierdzić to przypuszczenie. Zarzucono, że biegły nie miał podstaw do przyjęcia w sposób niebudzący wątpliwości, że wyrównanie poziomu działki nr [...] nie miało wpływu na poziom wód gruntowych działki skarżących. Zwrócili uwagę, że biegły nie neguje zalewania działki skarżących, a jedynie wskazuje na ewentualny inny powód podwyższenia poziomu wód gruntowych jakim jest odwodnienie ulicy [...]. Z. P. i S. J. dopiero sporządzenie opinii przez innego biegłego, który przeanalizowałby obie wydane w sprawie opinie oraz pozostałe dowody pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Niezależnie od powyższego skarżący zwrócili uwagę, że decyzja z [...] o przywrócenie działki nr [...] do stanu poprzedniego, rozstrzyga nie tylko o obowiązku usunięcia przez właścicielkę gruzu, ziemi i innego materiału nasypowego, ale wskazuje w uzasadnieniu, że właściciele działki nr [...] nie mogą, co do zasady, podnosić powierzchni terenu na należącej do nich działce. W tym stanie faktycznym, zdaniem skarżących, nie jest dopuszczalne wydanie nowej decyzji, w sytuacji gdy istnieje już prawomocna decyzja wydana przez Burmistrza W. z [...] r., która już raz rozstrzygnęła to samo zagadnienie w tożsamych okolicznościach faktycznych. Podsumowując skarżący podnieśli, że poprzestanie organów obu instancji na powieleniu opinii biegłego S. P., bez wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy ustaleniami dokonanymi w opinii z [...] przez biegłego S. B., czyni dokonaną przez organy ocenę dowodów dowolną. Niezbędne jest, aby w sprawie przeprowadzono dowód z opinii, co najmniej jeszcze jednego biegłego, który dokona analizy porównawczej obu opinii, a także dokona własnych pomiarów. Dopiero wówczas możliwe będzie szczegółowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2018, poz. 1302, zwanej dalej: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Po dokonaniu, według wskazanych reguł, kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego. Organ administracji dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, należycie ocenił materiał dowodowy oraz prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew zarzutowi skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo uznało swoją właściwość do rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] r. Właściwość Kolegium wynika z treści art. 17 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym: "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej." Przytoczony przepis przyznaje kolegiom uprawnienia organu wyższego stopnia, co jest równoznaczne z przyznaniem kompetencji organu odwoławczego (art. 127 § 2 K.p.a.), we wszystkich sprawach należących do właściwości organów samorządu terytorialnego wszystkich szczebli i to zarówno w sprawach własnych, jak i tych z zakresu administracji rządowej (zleconych). Jedynie przepis administracyjnego prawa materialnego w określonej sprawie indywidualnej może wyłączyć tę właściwość, wskazując, że w konkretnej sprawie organem wyższego stopnia jest inny organ publiczny. Trafnie przyjęło Kolegium, że w dacie rozpatrywania odwołania skarżących od decyzji Burmistrza W. nie istniał przepis szczególny wskazujący inny organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia tego odwołania. Przywoływany bowiem przez skarżących art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), w brzmieniu na dzień orzekania przez Kolegium, nie zawiera w swojej treści uregulowania wyłączającego właściwość Kolegium od rozpatrywania odwołania od wydanej przez burmistrza, na podstawie art. 29 P.w., decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych. Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi, że zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę, która już raz rozstrzygnięta została inną decyzją ostateczną. Zdaniem skarżących ostateczna decyzja Wójta [...] z [...]. nr [...] rozstrzyga to samo zagadnienie w tożsamych okolicznościach faktycznych. Wskazana przez skarżących decyzja Burmistrza W. z [...] r., tak samo jak obecnie zaskarżona decyzja, dotyczy zmian stosunków wodnych na działce nr [...], która nadal jest własnością J. T. oraz wydana została na podstawie art. 29 P.w. Stwierdzić zatem można, że zachodzi tu tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Jednak, zdaniem Sądu, brak jest ostatniego elementu pozwalającego na stwierdzenie, iż mamy do czynienia z tą samą sprawą, tj. niezmienionego stanu faktycznego. Obecnie zaskarżona decyzja dotyczy działań J. T., tj. podwyższenia części powierzchni gruntu na działce nr [...], powodujących według skarżących zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla ich działki, dokonanych w roku [...]. Skoro zaskarżona decyzja nie dotyczy zmian dokonanych przez J. T. w roku [...], lecz w roku [...], to nie można mówić o tożsamości obu spraw. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie art. 29 P.w. w zw. z art. 545 ust. 4, art. 573 i art. 574 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 P.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast – stosownie do art. 29 ust. 3 P.w. – jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki z cytowanego przepisu, tj. doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich, co oznacza, że pomiędzy zmianą stanu wód a szkodą musi wystąpić związek przyczynowo – skutkowy. Brak którejkolwiek z tych przesłanek, czyni zbędnym dokonywanie wyboru możliwych kierunków rozstrzygania o nałożeniu na właściciela obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania mu nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Sz 765/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego i, lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji w innych warunkach jest niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2017 r., sygn. II SA/Gl 538/17). Regułą jest również, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych, należy zasięgnąć opinii biegłego, gdyż ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy fachowej. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż stanowisko organów obu instancji w zakresie oceny czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 29 ust. 3 P.w. jest prawidłowe i w obliczu zebranych materiałów dowodowych nie budzi wątpliwości. Obydwa organy w oparciu o dowody zgormadzone w postępowaniu, w tym zwłaszcza nie budzącą ich wątpliwości opinię biegłego S. P., uznały, iż nie nastąpiła zmiana stanu wody w przyległym gruncie z powodu podwyższenia terenu na działce nr [...]. Nadto podwyższenie poziomu działki nr [...] nie wpływa na zmianę kierunku spływu wody powierzchniowej i podziemnej, gdyż woda będzie spływać zgodnie ze spadkiem (w kierunku północnym), a nie na boki. Tym samym nie ma mowy o wystąpieniu jakiejkolwiek szkody na nieruchomości będącej własnością skarżących (działka nr [...]). Zdaniem Sądu, brak jest podstaw aby skutecznie zakwestionować ustalenia biegłego S. P.. Fakt, że inny biegły w roku [...] uznał, iż zasypywanie działki nr [...] pogłębia istniejące zakłócenie stosunków wodnych, nie jest wystarczający do skutecznego zakwestionowania opinii sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania. Zauważyć należy, że dzielący obie opinie czas ich wykonania wynosi około [...] lat oraz dotyczą innych stanów faktycznych. Dlatego obecnie poczynione ustalenia nie muszą być tożsame z ustaleniami biegłego z roku [...]. Z tych samych względów nie było potrzeby powoływania kolejnego biegłego w celu przeanalizowania obu opinii i oceny prawidłowości ich sporządzenia. Dodać należy, że wbrew zarzutom skarżących, biegły S. P. nie miał obowiązku ustalenia jaka jest przyczyna zalewania działki skarżących nr [...], lecz stwierdzenia czy podwyższenie terenu działki nr [...] wpłynęło na zalewanie działki skarżących. Sporządzona przez biegłego S. P. opinia tą kwestię rozstrzyga. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.