II SA/Sz 866/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. G. zwróciła się do Burmistrza M. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku handlowo-usługowego, kiosku handlowego, budowli ziemnej oraz budowie nowego budynku handlowo-usługowego, kasetonu reklamowego wraz z przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i przebudowie dwóch istniejących zjazdów na ww. działkach w obrębie M. Decyzją z [...] r. nr [...] Burmistrz M. ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na błędy w wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz brak uzasadnienia dla odstępstw od zasady ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o średnie wskaźniki. W piśmie z dnia [...] r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o uwzględnienie w decyzji, że inwestycja obejmuje budowę budynku handlowo -usługowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2, bilbordów reklamowych i realizację minimum 60 miejsc postojowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], ustalił G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, kasetonu reklamowego, dwóch bilbordów reklamowych wraz z przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], nr i przebudowie dwóch istniejących zjazdów na w/w działki w obr. M., określając m.in. obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy, powierzchnię zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometrię dachu, powierzchnię biologicznie czynną oraz minimalną ilość miejsc postojowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że wszystkie określone w tym przepisie przesłanki zostały spełnione. Nadto wyjaśnił, że granicę obszaru analizowanego określono jako trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji od granic tego terenu i w tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki zostały zawarte w załączniku nr 2 do niniejszej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła N. Ś. zarzucając dopuszczenie zbyt dużej powierzchni zabudowy, zbyt dużej powierzchni sprzedaży, nieprawidłowe wyliczenie ilości miejsc postojowych, a także pominięcie kwestii zintensyfikowania ruchu drogowego w związku z funkcjonowaniem projektowanego obiektu handlowego. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na niedokonanie uzgodnień z właściwymi podmiotami oraz naruszenie interesów osób trzecich. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r, poz. 23) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu [...] m wokół działki inwestycyjnej nastąpiło zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, lecz naruszono § 5 rozporządzenia, który nakazuje obliczyć średni wskaźnik zabudowy jako stosunek istniejącej zabudowy do powierzchni działki. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przy ustalaniu wskaźnika zabudowy podzielił obszar analizowany na mniejsze części i obliczył wskaźnik zabudowy oddzielnie dla każdego z tych terenów, a następnie obliczył średni wskaźnik. Tymczasem obliczenie wskaźnika zabudowy dla wydzielonych części obszaru analizowanego a następnie z tak otrzymanych wskaźników wyliczenie kolejnej średniej, nie da takiego samego wyniku, jak w przypadku obliczenia stosunku sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków z obszaru do sumy powierzchni wszystkich działek. Dalej Kolegium podniosło, że pozostałe parametry nowej zabudowy, tj. szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometria dachu, zostały jedynie wskazane w wynikach analizy urbanistycznej, bez podania danych zabudowy na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego. Wyniki analizy urbanistycznej powinny zawierać tabelaryczne zestawienie działek objętych obszarem analizowanym, z podaniem wszystkich parametrów istniejącej zabudowy, gdyż te informacje są niezbędne, w celu umożliwienia zbadania poprawności obliczonych średnich parametrów nowej zabudowy. Wobec stwierdzonych naruszeń organ odwoławczy uznał, że badana decyzja kwalifikuje się do uchylenia, albowiem przeprowadzenie analizy urbanistycznej czy też uzupełnienie wyników tej analizy, stanowi o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji dokona powtórnej analizy urbanistycznej, uwzględniając okoliczność, że w jej wynikach powinny znaleźć się szczegółowe informacje na temat parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy oraz wyliczone średnie wskaźniki tak, aby możliwe było zbadanie poprawności ich ustalenia dla planowanej zabudowy. G. zaskarżyła decyzję Kolegium z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten: - nakłada na organ ustalający warunki zabudowy obowiązek obliczenia wskaźnika zabudowy odrębnie dla każdej działki znajdującej się na obszarze analizowanym i nakazuje na podstawie ustalonych w ten sposób wskaźników zabudowy dla poszczególnych działek obliczyć średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego, mimo że z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika taki obowiązek, - wyklucza możliwość obliczenia wskaźnika zabudowy poprzez podzielenie obszaru analizowanego na mniejsze części, obliczenie wskaźnika zabudowy oddzielnie dla każdego z tych terenów - jako ilorazu łącznej powierzchni zabudowy w danej części obszaru analizowanego i powierzchni gruntu każdej z mniejszych części obszaru analizowanego, a następnie obliczenie średniego wskaźnika zabudowy, podczas gdy przepis ten tego nie wyłącza, 2) § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ ustalający warunki zabudowy, dokonując analizy, o której mowa w przepisie w § 3 ust. 1 rozporządzenia ma obowiązek sporządzić tabelaryczne zestawienie działek objętych obszarem analizowanym, ze wskazaniem wszystkich parametrów istniejącej zabudowy, nawet wówczas gdy przeprowadzona analiza, ze względu na znaczne zróżnicowanie zabudowy na obszarze analizowanym, uzasadnia zastosowanie przepisów § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenie dla nowej zabudowy innych parametrów niż obliczone na podstawie przepisów § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1, a wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zawierają dane wskazujące na znaczne zróżnicowanie zabudowy na obszarze analizowanym, mimo że z ww. przepisów nie wynika taki obowiązek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...]r. strona skarżącą zwróciła się do Sądu o dopuszczenie dowodu z załączonego dokumentu prywatnego - opinii z dnia 16 listopada 2016 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego J. T., dotyczącej możliwości zabudowy terenu przy zbiegu ulic [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2, na okoliczność prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Z kolei w dniu 21 grudnia 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo N. Ś., w którym to uczestniczka postępowania powieliła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Burmistrza Sąd na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii załączonej do pisma strony skarżącej z dnia 9 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przedmiotem skargi stała się decyzja o charakterze kasacyjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, ze organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Jednym z etapów postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778). Analiza taka stanowi materiał wyjściowy dla ustalenia przez organ warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Wadliwość sporządzonej analizy może w sposób istotny rzutować na treść decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie wymagającymi przesądzenia, było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowa była metodologia obliczania wskaźników zabudowy terenu analizowanego zastosowana przez autora analizy istniejących funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in. spełnienia następującego warunku - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej określanego jako "rozporządzenie", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według ust. 2 § 5 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ze stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji z dnia 3 lutego 2016 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na bardzo duży obszar analizowany, który jest intensywnie zabudowany, dla obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy został on podzielony na mniejsze tereny, ograniczone istniejącymi drogami i granicami obszaru analizowanego. Dla każdego z tych terenów obliczono łączną powierzchnię zabudowy i ustalono średni wskaźnik powierzchni zabudowy. Średnia ze wszystkich wydzielonych terenów stanowiła podstawę do ustalenia wskaźnika nowej zabudowy na działkach nr [...] Kolegium uznało, że taki sposób obliczenia średniego wskaźnika zabudowy jest niezgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu, spostrzeżenie organu odwoławczego jest prawidłowe. Skoro z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wskaźnik o którym w nim mowa wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to chodzi tu o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego a nie średnią poszczególnych podobszarów. Oczywistym jest, że średni wskaźnik podobszarów może być liczbą całkowicie inną niż np. średni wskaźnik zabudowy poszczególnych działek. Inna będzie waga jednostkowa każdej z porównywanych nieruchomości od wagi średniego wskaźnika zabudowy poszczególnych terenów. Wyciągnięcie średniej ze średnich wskaźników zabudowy podobszarów, które, tak jak w niniejszej sprawie, mają znacząco odmienną powierzchnię (od 0,25 ha do 2,08 ha) i w ramach których wskaźnik zabudowy jest różnorodny (w przedziale od 15% do 46%), może nie odzwierciedlić średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym a jedynie wykaże, niemający znaczenia dla sprawy, średni wskaźnik zabudowy porównywanych podobszarów. Wskaźnik terenu o pow. 0,25 ha nie może być uznany za równoważny pod względem wagi ze średnim wskaźnikiem występującym w podobszarze 2,08 ha. Uchylając z tego względu decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie posiadając danych do ustalenia średniego wskaźnika zabudowy poszczególnych działek, nie mogło ocenić, jaki wpływ na wielkość tego wskaźnika względem całego terenu analizowanego miałoby jego ustalenie w sposób prawidłowy. Dopiero właściwe ustalenie średniego wskaźnika zabudowy jest fundamentem do prowadzenia dalszych rozważań w kontekście złożonego przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, również pod kątem ewentualnego zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ten sam sposób należy ocenić brak wykazania pozostałych parametrów istniejącej zabudowy w terenie analizowanym. Poprzestanie w tym zakresie na stwierdzeniu, że na obszarze analizowanym parametry dot. szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są znacznie zróżnicowane jest wadliwe, bowiem nie określa wskaźników średnich o których mowa w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia, mogących stanowić punkt odniesienia dla zastosowania przepisów § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym Kolegium nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną wydać decyzji o charakterze merytorycznym, załatwiającej sprawę co do istoty. Przedłożony przez stronę skarżącą dowód z dokumentu prywatnego - opinii z dnia 16 listopada 2016 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, który powstał po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mógł stanowić skutecznego uzasadnienia dla zarzutu braku podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w oparciu o konkretną analizę zaakceptowaną przez organ I instancji i stanowiącą podstawę ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i rozpatruje sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Możliwość zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ma służyć ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, lecz ocenie, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodu z przedłożonego przez stronę dokumentu i oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej z dnia [...] r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, nie dostrzegając z urzędu uchybień, które skutkować miałyby uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.