II SA/Sz 866/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], nr [...], (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r.) Wójt Gminy D. ustalił na rzecz firmy Spółki A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej i spawalni na terenie działek nr [...], a także drogi wewnętrznej na terenie działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. D.. Wnioskiem z dnia 25 listopada 2016 r. A. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Wójta Gminy D. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego opisaną wyżej prawomocną decyzją z dnia [...] r. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie A. G. bez jego winy udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, podczas gdy wnioskodawca jako właściciel działek o nr [...] oraz współwłaściciel działki nr [...], wszystkich położonych w miejscowości W. powinien zostać uznany za stronę zakończonego postępowania z uwagi na fakt, że działki o nr [...] leżą w sąsiedztwie jego działek i przewidziana w decyzji inwestycja będzie oddziaływać na te nieruchomości. W wypadku uznania przez organ rozpatrujący sprawę, że wniosek o wznowienie postępowania jest niezasadny, A. G. wniósł o przekazanie niniejszej sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w celu stwierdzenia nieważności opisanej wyżej prawomocnej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. z uwagi na wydanie jej z następującymi naruszeniami: - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji wobec osoby niebędącej stroną postępowania, - art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprzyznanie A. G. statusu strony w toczącym się postępowaniu co spowodowało rażące naruszenie prawa, - art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez niezapewnienie wnioskodawcy statusu strony w toczącym się postępowaniu a tym samym niezapewnienie mu udziału w tymże postępowaniu, - art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pomimo braku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek a przede wszystkim błędnym ustaleniu, że inwestycja spełnia warunek tzw. zabudowy sąsiedzkiej, - art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowiskui jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy jej uzyskanie powinno nastąpić z uwagi na potencjalne oddziaływanie inwestycji na środowisko, - art. 106 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez nieuzyskanie od Rady Sołeckiej wsi W. zaktualizowanej opinii wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] r. podczas gdy inwestor zmodyfikował swój wniosek i Rada Sołecka została pozbawiona możliwości zajęcia stanowiska w sprawie w sytuacji gdy organ był zobowiązany do uzyskania takiej opinii. Wezwany pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. do sprecyzowania czy przedmiotem wniosku z dnia 25 listopada 2016 r. jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. czy też wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, skarżący wskazał (w piśnie z dnia 15 grudnia 2016 r.), że przedmiotem wniosku jest żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. inwestor - Spółka A. wniosła o zmianę opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r. w pkt 2.1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ppkt 2.1a i zgodę na sytuowanie budynku hali magazynowej bezpośrednio przy granicy działki nr [...] z działką nr [...] od strony północnej i z działką nr [...] od strony południowej a także sytuowanie budynku spawalni bezpośrednio przy południowej granicy działki nr [...]. We wniosku wskazano, że szerokość elewacji frontowej hali magazynowej od strony działki drogowej nr [...] będzie wynosiła 40,64 m. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy D., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 oraz art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postpowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Pismem z dnia 6 lutego 2017 r. inwestor - Spółka A. wniosła o rozszerzenie zmiany (objętej wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r.) również dla drugiego budynku tj. spawalni. Wójt Gminy D. decyzją nr [...], znak: [...] postanowił uchylić własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej i spawalni na terenie działek nr [...], a także drogi wewnętrznej na terenie działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. D. oraz po ponownym rozpatrzeniu ustalił na rzecz firmy Spółki A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej i spawalni na terenie działek nr [...], drogi wewnętrznej na terenie działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. D.. W decyzji tej organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy analogiczne jak w decyzji z dnia [...] r., z tym że w pkt 2.1 ppkt 2 a, dotyczącym odległości zabudowy od granic działki, wprowadził zapis o treści: "dopuszcza się realizację hali magazynowej i spawalni na granicy działek nr [...] [obr. W. ]". W odwołaniu od powyższej decyzji, A. G. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając jej naruszenie: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu tej decyzji, jakiego rodzaju obiekty i na których dokładnie działkach występują w obszarze analizowanym w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji z dnia [...] r. pomimo braku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek a przede wszystkim błędne ustalenie, że inwestycja spełnia warunek tzw. zabudowy sąsiedzkiej, - art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy jej uzyskanie powinno nastąpić z uwagi na potencjalne oddziaływanie inwestycji na środowisko, - art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie uzgodnienia decyzji nr [...] z wojewódzkim konserwatorem zabytków, - art. 106 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 8 pkt 5 załącznika nr 12 do uchwały nr XXVI/364/05 Rady Gminy Dobra z dnia 22 września 2005 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Dobra, poprzez nieuzyskanie od Rady Sołeckiej sołectwa W. zaktualizowanej opinii wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] r. podczas gdy inwestor zmodyfikował swój wniosek i Rada Sołecka została pozbawiona możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, zaś organ był zobowiązany do uzyskania takiej opinii. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że A. G. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], w związku z czym w sprawie ewidentnie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., a zatem spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zachowany został także miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wobec czego Wójt Gminy D. zasadnie wydał postanowienie z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania i ponownie przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zaznaczyło, że ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy w toku wznowionego postępowania nie oznacza od razu, że w sprawie należy ponownie przeprowadzić wszystkie dowody, w tym analizę urbanistyczną i ponownie wystąpić o uzgodnienie planowanej inwestycji. Ponowne przeprowadzenie postępowania w tym przypadku może ograniczyć się do ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, tj. ponownej oceny wyników analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne, przy czym obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, z wyników analizy urbanistycznej oraz załącznika mapowego wynika, że zabudowa o funkcji produkcyjnej występuje na działkach nr [...] oraz na działce nr [...], w związku z czym wymóg kontynuacji funkcji uznać należy za spełniony. Kolegium za prawidłowe uznało także ustalenie przez organ I instancji linii zabudowy jak również wskaźnika wielkości powierzchni dla nowej zabudowy oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji z [...] r. wyjaśniając z jakich względów uważa je za niezasadne. Kwestionując wskazaną decyzję A. G. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący podniósł zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r., powtarzając zawartą w nim argumentację. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn niż wskazywane przez skarżącego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. uchylającą własną decyzję z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej i spawalni na terenie działek nr [...] a także drogi wewnętrznej na terenie działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. D. oraz ustalającą na rzecz firmy Spółki A. warunki zabudowy dla tej inwestycji. Należy podkreślić, że decyzja Wójta Gminy D. została wydana po wznowieniu - na wniosek A. G. z dnia [...] r. - postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz.23 ze zm.). Zgodnie z cytowanym powyżej przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei w myśl art. 151 § 1 tej ustawy, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednocześnie art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że strona bez własnej winy nie brała w niej udziału wobec czego zasadnym było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ uchylając przedmiotową decyzję nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które uniemożliwiałyby ustalenie na rzecz firmy Spółki A. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej i spawalni na terenie działek nr [...] a także drogi wewnętrznej na terenie działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. D.. Wobec powyższego w punkcie 2. decyzji z dnia [...] r. Wójt Gminy D. ponownie ustalił warunki zabudowy dla tejże inwestycji określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób analogiczny jak w uchylonej decyzji z dnia [...] r., z tym że w podpunkcie dotyczącym odległości zabudowy od granic działki wprowadził dodatkowy zapis o treści: "dopuszcza się realizację hali magazynowej i spawalni na granicy działek nr [...] [obr. W. ]". Nie ulega przy tym wątpliwości, że zapis ten jest zgodny z wnioskiem inwestora z dnia 29 grudnia 2016 r. o zmianę opisanej wyżej decyzji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Wójt [...] dobra jedną decyzją – z dnia [...] r. rozpoznał dwa wnioski – tj. wniosek inwestora o zmianę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] r. oraz wniosek A. G. z dnia 25 listopada 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego tą właśnie decyzją. Pomijając okoliczność, że tego rodzaju zabieg (rozpoznania decyzją wydaną na skutek wniosku o wznowienie postępowania, także wniosku inwestora o zmianę decyzji) nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach należy wskazać, że samo uchylenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem organ uznał, że ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie narusza przepisów prawa i po wznowieniu postępowania możliwe jest jedynie wydanie wyłącznie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej zatem w myśl przepisu art. 146 § 2 k.p.a. nie mógł decyzji tej uchylić. W zaistniałej sytuacji mógł jedynie odmówić uchylenia decyzji z dnia [...] r. bez ingerowania w jej treść. Tymczasem organ ustalając warunki zabudowy decyzją z dnia [...] r. zmodyfikował jej treść uwzględniając wniosek inwestora z dnia [...] r. Należy podkreślić, że wiosek ten winien być rozpoznany odrębnie, dopiero po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do uchylenia (w wyniku wznowienia postępowania) decyzji z dnia [...] r. Powyższych naruszeń przepisów prawa nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania – art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. - które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy. Z uwagi na opisane powyżej uchybienia natury procesowej, poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie pozostają merytoryczne zarzuty skargi z uwagi na to, że rozważania w tym zakresie byłyby przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania co do dalszego toku postępowania w niniejszej sprawie i należycie rozpoznać wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r.