II SA/Sz 867/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata P. K. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 36 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) orzekł o obowiązku przywrócenia przez J.E. pasa drogowego ul. [...] (droga gminna, dz. nr [...]) do stanu poprzedniego poprzez likwidację tymczasowego ogrodzenia wykonanego z drewnianych kołków i drutu, posadowionego wzdłuż działki nr [...], w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto z uwagi na ustną prośbę o podjęcie interwencji dotyczącej prowizorycznego ogrodzenia wykonanego z drewnianych kołków i drutu, posadowionego wzdłuż ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Osoba sygnalizująca problem podniosła, że kołki utrudniają ruch samochodowy na wąskiej drodze ul. [...], w szczególności nie można wykonać manewru skrętu. W dniu 25 października 2011 r. doszło do okazania granic w którym uczestniczyli przedstawiciele zarządu drogi oraz właścicielka działki nr [...] przyległej do ul. [...] – J.E. Z okazania granic został sporządzony operat pomiarowy. Ponieważ w trakcie okazania granic okazało się, że przedmiotowe kołki są umieszczone na działkach drogowych, w czerwcu 2012 r. zarząd drogi wystosował do J.E. pismo wzywające do ich usunięcia. W związku z niezastosowaniem się do wezwania w dniu 31 lipca 2012 r. zarząd drogi przeprowadził prace mające na celu uporządkowanie pasa drogowego (m.in. likwidację ogrodzenia i niwelację zawyżonych poboczy gruntowych) zgodnie z przebiegiem granic. W sierpniu 2012 r., podczas oględzin terenu, pracownicy zarządu drogi stwierdzili, że prowizoryczne ogrodzenie jest ponownie ustawione. W lipcu 2013 r. został przeprowadzony pomiar geodezyjny mający na celu szczegółowe umiejscowienie ogrodzenia. Ustalono, że paliki znajdują się na działce drogowej nr [...] stanowiącej ul. [...]. Zostały one umieszczone w odległości 0,70 m do 1,33 m od granicy. W ten sposób właścicielka działki przyległej wydzieliła część pasa drogowego do własnych potrzeb. Kolejna, doraźna kontrola przeprowadzona w dniu 12 września 2013 r., wykazała, że ogrodzenie zostało usunięte. W związku z ponownym, ustnym zgłoszeniem o pojawieniu się drewnianych kołków w lutym 2015 r. zarząd drogi wystosował do J.E. pismo z prośbą o złożenie stosownych wyjaśnień i przedłożenie dokumentów stanowiących podstawę do umieszczenia ogrodzenia i wykorzystywania pasa drogowego na potrzeby niezwiązane z gospodarką drogową. Jednocześnie, w związku z umieszczeniem ogrodzenia, dnia 25 lutego 2015 r. przeprowadzono wizję w terenie, która wykazała, że paliki z drutem znajdują się w pasie drogowym. W związku z powyższym, w dniu 17 marca 2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w K. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. J.E. w pisemnym wyjaśnieniu wskazała, że w efekcie wykonanych przez zarząd drogi prac porządkowych działka stanowiąca jej własność została znacznie pomniejszona i jest zalewana. W związku z tym J.E. zażądała usypania poboczy, które zabezpieczą jej działkę przed zalewaniem oraz wniosła o powołanie komisji w celu ponownego wymierzenia jej działki. Mając na uwadze ustawową definicję pasa drogowego, jak również zebrane w sprawie dowody oraz mając na względzie to, że strona nie uzyskała zgody zarządcy drogi na umieszczenie ogrodzenia w pasie drogowym organ stwierdził, że nieuniknione było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania z urzędu w sprawie o doprowadzenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak to wynika z przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych. Organ uznał, że wątpliwości związane z powierzchnią działki nr 19/5, przyległej do pasa drogowego, strona powinna wyjaśnić we własnym zakresie i na własny koszt. Nie znajduje bowiem uzasadnienia twierdzenie, iż to w związku z pracami porządkowymi w obrębie pasa drogowego działka ta została pomniejszona. Zlecone przez zarząd drogi dwa pomiary geodezyjne (w tym okazanie granic z udziałem strony) wskazały w sposób nie budzący wątpliwości posadowienie znaków granicznych, faktyczny przebieg granicy działki [...] (należącej do J.E.) z działką drogową nr [...] (stanowiącą ul. [...]) oraz faktyczne posadowienie prowizorycznego ogrodzenia. Z pomiarów tych jednoznacznie wynika, że ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym. Nadto, jego elementy umieszczone przy skrzyżowaniu z ul. [...] (drodze wewnętrznej) utrudniają komunikację na tej drodze. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że drobne prace porządkowe wykonane w obrębie skrzyżowania dróg stały się przyczyną zalewania działki należącej do strony. Działka ta, jak i inne tereny leżące w sąsiedztwie ul. [...] są terenami podmokłymi z uwagi na niskie rzędne terenu i bliskość jeziora [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J.E. wskazała, że likwidacja podwyższenia pobocza drogi spowodowała zniszczenie należącej do niej działki, pobocza te bowiem chroniły działkę przed zalewaniem, a podwyższenie drogi powoduje zmianę stosunków wodnych, co jest niedopuszczalne w świetle art. 29 ustawy Prawo wodne. Odwołująca się wniosła o ponowne usypanie poboczy. Wskazała również, że przedmiotowe ogrodzenie nie utrudnia skrętu w drogę ul. [...], dodając, że problem powstał wówczas, gdy Zakład Energetyczny postawił na skrzyżowaniu skrzynkę energetyczną, co spowodowało, że auta muszą omijać tę skrzynkę i jeżdżą po należącej do niej działce, zmniejszając w ten sposób jej powierzchnię. J.E. wniosła o ponowne komisyjne wymierzenie jej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 36 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 260 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.E. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3). Działanie w pasie drogowym wymagające zezwolenia właściwego zarządcy drogi określa art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy. Natomiast stosownie do art. 36 ustawy, zarządca drogi obowiązany jest w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia orzec o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że działania organu pierwszej instancji były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Po opisaniu stanu faktycznego w sprawie organ uznał, iż bezspornie doszło do zajęcia przez J.E. pasa drogowego na prawach wyłączności, poprzez umieszczenie w nim prowizorycznego ogrodzenia, wykonanego z drewnianych kołków i drutu, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności w operacie pomiarowym z pomiaru ogrodzenia, sporządzonym przez uprawnionego geodetę w dniu 8 lipca 2013 r. jak również w dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas wizji lokalnych, przeprowadzonych dnia 2 lipca 2013 r. i dnia 16 lutego 2015 r. Mając na względzie kategoryczne brzmienie art. 36 ustawy i drogach publicznych, nakładającego na zarządcę drogi zadanie doprowadzenia pasa drogowego do stanu zgodnego z prawem, organ miał podstawy orzec o zobowiązaniu skarżącej do likwidacji przedmiotowego ogrodzenia. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu kwestii przeniesienia skrzynki energetycznej, podwyższenia poboczy, czy naruszenia stosunków wodnych, Kolegium stwierdziło, że zagadnienia te nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu, które dotyczy przywrócenia pasa drogowego, przyległego do granic działki należącej do strony, do stanu zgodnego z jego granicami. Organ dodał, że wykonanie przez skarżącą tymczasowego ogrodzenia w pasie drogowym, niewątpliwie nie uchroni działki przed zalaniem, natomiast utrudnia ruch samochodowy na wąskiej drodze ul. [...], przy wykonywaniu manewru skrętu. Nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.E. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Skarżąca opisała przebieg robót budowlanych w pobliżu jej działki, które doprowadziły do tego, że działka ta jest zalewana. Wniosła aby Zarząd Dróg w K. ponownie usypał pobocza i wymierzył działkę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi stała się decyzja orzekająca o obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez likwidację tymczasowego ogrodzenia. Decyzja ta została oparta na art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który na dzień podejmowania rozstrzygnięcia stanowił, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 29 maja 2015 r., wskazano, że obowiązek przywrócenia pasa do stanu poprzedniego skarżąca zobowiązana jest wykonać w terminie do 30 kwietnia 2015 r. Zauważyć należy, że decyzji organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2015 r. od której stronie przysługiwało odwołania, nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 K.p.a.). Nie podlegała ona zatem wykonaniu. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekając w dniu 29 maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji nakazującej stronie wykonanie określonego obowiązku w terminie do 15 kwietnia 2015 r., pomimo dostrzeżenia tego faktu, pozostawiając ten termin bez zmian doprowadziło do sytuacji w której na dzień podejmowania ostatecznego rozstrzygnięcia wykonanie obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego było w tak określonym terminie niewykonalne. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien, korzystając z posiadanych uprawnień merytoryczno-reformatoryjnych (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), uchylić decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określając go samodzielnie. Powyższe uchybienie organu odwoławczego, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie było wyjaśnianie przyczyn zalewania gruntów skarżącej lecz wyłącznie kwestia samodzielnego zajęcia pasa drogowego. Podmiot, który tak jak skarżąca, nie posiada zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, faktu bezprawnego zajęcia nie może skutecznie usprawiedliwiać złymi stosunkami wodnymi, uprzednimi, w jej ocenie, nielegalnymi działaniami osób trzecich, czy też próbą wymuszenia na zarządcy odtworzenia nasypu na poboczu drogi. Za to w jakim stanie technicznym znajduje się pas drogowy, w tym jezdnia, pobocze, konstrukcje oporowe – nasypy, odpowiada zarządca drogi. Ewentualne negatywne oddziaływanie związane np. ze spływem wód opadowych z drogi na działki sąsiednie może być wyjaśniane w ramach odrębnego postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), w wyniku którego mogą być nałożone na zarządcę drogi odpowiednie obowiązki. Nie upoważnia to jednak do zajmowania pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Przy tym przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Skarżąca winna mieć również świadomość, że w przypadku ponownego wydania decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego zajmowania bez zezwolenia i jego niewykonania, oprócz kosztów związanych z ewentualnym zastępczym wykonaniem obowiązku usunięcia ogrodzenia znajdującego się w pasie drogowym, może być obciążona karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 ww. ustawy), którą wymierza się w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 ustawy o drogach publicznych. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec dostrzeżonego uchybienia natury procesowej związanego z wadliwym określeniem w decyzji granicznej daty wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wynagrodzeniu za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 ww. ustawy.