II SA/Sz 869/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 106 ust. 3 b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 z 2004 r. poz. 593 z późn. zmianami), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania F.K. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, wydaną z upoważnienia Starosty, Nr [...] w sprawie zmiany decyzji [...] r., zmienionej decyzją [...] w części dotyczącej zmiany wysokości miesięcznej odpłatności za pobyt F.K. w Domu Pomocy Społecznej od [...] r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: F.K. przebywa w Domu Pomocy Społecznej od dnia [...] r. na podstawie decyzji kierującej nr [...] r. Organ pierwszej instancji - decyzją z dnia [...] r. - ustalił miesięczną opłatę za pobyt F.K. w Domu Pomocy Społecznej w kwocie [...] od dnia [...] r. Podwyższenie opłaty za pobyt strony w domu pomocy organ uzasadnia zmianą sytuacji materialnej w związku z waloryzacją rent i emerytur od dnia [...] r. F.K. odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego twierdząc, że ww. odpłatność nie powinna obejmować wstecznego okresu i według strony została niewłaściwie naliczona z przywołaniem art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Nr [...] r. odpłatność za pobyt F.K. w Domu Pomocy Społecznej wynosiła [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. (podstawą ustalenia odpłatności była emerytura w wysokości netto [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. odpłatność za pobyt została podwyższona od dnia [...] r. do kwoty [...] zł miesięcznie (podstawą ustalenia odpłatności była emerytura w wysokości netto [...]. Stosownie do treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmian sytuacji dochodowej łub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. W powyższym przypadku nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej strony w związku z waloryzacją rent i emerytur od dnia [...] r. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy mieszkaniec domu obowiązany jest do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Podstawą naliczenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zaskarżoną przez stronę decyzją były dochody netto w okresie od [...] r. w porównaniu do dochodów netto z dnia [...] r. Z kolei, art. 106 ust. 3b tejże ustawy stanowi, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenia niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 47,70 zł. W okresie ponoszenia odpłatności, tzn. w okresie od [...] r. nastąpiła zmiana dochodu przekraczająca 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. dochód netto na dzień [...] r. który wynosił [...] zł. - przekroczył dochód netto na dzień [...] r., który wynosił [...]. W związku z powyższym podwyższenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od [...] r. jest w pełni uzasadnione. Odpłatność ta na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy stanowi 70% dochodu netto, tj. [...] zł i w takiej wysokości została zaskarżoną decyzją ustalona. Obliczenia przeprowadzone przez stronę skarżącą w uzasadnieniu odwołania zostały błędnie oparte o kwoty stanowiące różnicę odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w datach [...] r., które wynosiły [...] zł. Otrzymana z powyższego wyliczenia różnica w kwocie [...] zł. nie znajduje uzasadnienia w świetle wymagań cyt. art. 106 ust. 3b. Według wymagań tego przepisu podczas ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej bierze się pod uwagę różnicę w dochodach netto osoby zobowiązanej, a nie w odpłatności. Pismem z dnia [...] r. F.K. złożył skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skargę uzupełnił pismem z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnych obliczeń, w wyniku czego skarżący został zobowiązany do uiszczenia wyższej opłaty miesięcznej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Ponadto, skarżący zarzucił decyzji organu pierwszej instancji nałożenie na niego przedmiotowego obowiązku z mocą wsteczną, tj. od dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie wywody zawarte w jej uzasadnieniu są trafne. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. nr 270). To oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie F.K. kwestionował decyzję z dnia [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Starosty mocą której zmieniona została z dniem [...] r. wysokość miesięcznej odpłatności za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej poprzez ustalenie jej w wysokości [...] zł. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 z 2004 r. poz. 593 z późn. zmianami). Stosownie do treści przepisu art. 106 ust. 5 ww. ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art.11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że od dnia [...] r. podwyższeniu uległ miesięczny dochód skarżącego w związku z waloryzacją rent i emerytur, który wynosi obecnie [...] zł netto. Stosownie do treści art. 60 ww. ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy). Jednocześnie, zgodnie z art. 106 ust. 3b ww. ustawy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenia niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego, uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, przy czym kwota zmiany przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 477 zł, tj. kwotę [...] zł. Powyższe wynika z różnicy pomiędzy dochodem netto skarżącego, który na dzień [...] r. wynosił [...] zł a dochodem netto, który na dzień [...] r. wyniósł [...] zł. Różnica ta wyniosła [...] zł, zatem zostały spełnione przesłanki z art. 106 ust. 5 ww. ustawy, pozwalające na zmianę decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Na marginesie wskazać należy, że – jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji - obliczenia przeprowadzone przez stronę skarżącą w uzasadnieniu odwołania, a następnie w skardze, zostały błędnie oparte o kwoty stanowiące różnicę odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w datach [...] r. oraz [...] r., które wynosiły [...] zł oraz [...] zł. Otrzymana z powyższego wyliczenia różnica w kwocie [...] zł nie znajduje uzasadnienia w świetle wymagań cyt. art. 106 ust. 3b. Według wymagań tego przepisu podczas ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej bierze się pod uwagę różnicę w dochodach netto osoby zobowiązanej, a nie w odpłatności. Zdaniem Sądu, wyżej wymienione okoliczności dotyczące zmiany sytuacji dochodowej skarżącego uzasadniały zmianę decyzji w sprawie wysokości odpłatności za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Pozostała jednak wątpliwość dotycząca terminu, od którego zmieniona została wysokość przedmiotowej odpłatności. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonej decyzji, wysokość odpłatności została zmieniona z dniem [...] r., natomiast decyzja ta została wydana w dniu [...] r. Zatem termin, zmieniający wysokość opłaty, został ustalony z datą wsteczną. Niewątpliwie też, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, zmiana sytuacji dochodowej skarżącego nastąpiła w związku z waloryzacją rent i emerytur z dniem [...] r. Powstaje więc w tej sytuacji pytanie: czy ta okoliczność powinna i czy mogła znaleźć odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji? Na tak postawione pytanie należy, w ocenie Sądu, odpowiedzieć negatywnie. W tym miejscu należy odwołać się do utrwalonych w tej mierze poglądów judykatury. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, wskazując, że ustawodawca w redakcji przywołanego przepisu konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Konstytutywny charakter tej decyzji, wynika również z trybu, w jakim jest wydawana. Na gruncie k.p.a. wzruszenie decyzji, tworzących prawa nabyte dla stron, może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też decyzja wydana na postawie art. 106 ust. 5 ww. ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt pomocy społecznej, został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasada praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. nakazują, aby decyzje, zwłaszcza te które nakładają obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Decyzje o charakterze konstytucyjnym nie mogą w swojej treści nakładać na jej adresata obowiązku z datą wsteczną, a w przypadku jego nałożenia, należy to oceniać jako naruszenie prawa. Podsumowując, należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe ustalenia dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ww. ustawy, mając na uwadze, że decyzja wydana w przedmiotowej sprawie powinna ustalać odpłatność na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy.