II SA/Sz 87/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] oddala skargę Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) numer (...), na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn.zm.)stwierdził nieważność uchwały Nr (...) Zarządu Powiatu z dnia (...). w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego " (...) " w K. Uchwałą tą, wydaną na podstawie art.36 a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r.. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Zarząd Powiatu powierzył stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego " (...) " w K A M na okres 5 lat szkolnych, od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż jego zdaniem, przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 36a ust.3 ustawy o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na okres 5 lat szkolnych (...) - art. 36a ust. 8 ww. ustawy. Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy - art. 36a ust.4a ustawy. I tak, Zarząd Powiatu, korzystając z możliwości jaką daje ww. przepis, powierzył od dnia 1 lutego 2006 r. pełnienie obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego " (...) " w K Wicedyrektorowi tego Ośrodka - B S, przy czym z pisma Starosty z dnia (...) wynika, że pełniła ona obowiązki Dyrektora Ośrodka ponad 6 miesięcy. Następnie organ prowadzący w dniu (...) przeprowadził konkurs na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego " (...)", który to konkurs nie został rozstrzygnięty. Zarząd Powiatu postanowił więc o rozpisaniu kolejnego konkursu na dyrektora. Ogłoszenia o konkursie ukazały się w prasie o zasięgu wojewódzkim w dniu 28 lipca 2006 r., lecz z uwagi na fakt braku ofert konkurs się nie odbył. Zarząd Powiatu nie podjął jednak w 2006 r. czynności wynikających z art.36a ust.4 ustawy oświatowej, zgodnie z którym jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Czynności takie Zarząd Powiatu podjął dopiero w sierpniu 2007 r. tj. po upływie 13 miesięcy od ogłoszenia ostatniego konkursu na to stanowisko. Tymczasem ustawodawca w art.36a ust.4a ustawy oświatowej przewidział dla organu prowadzącego szkołę tylko okres 6 miesięcy na przeprowadzenie konkursu, a w sytuacji, kiedy konkurs nie zostanie rozstrzygnięty lub nie zgłosi się żaden kandydat, na powierzenie tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi. Oznacza to, że w okresie 6 miesięcy organ prowadzący szkołę był uprawniony i zobowiązany do wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu lub do powierzenia tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi. O powiązaniu funkcjonalnym przepisu art.36a ust. 4 z art.36a ust.4a świadczy zapis ust.4a powołujący się na powierzenie stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 i 4. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu narusza art.36a ust. 4a ustawy oświatowej, gdyż Wicedyrektor Ośrodka - B S pełniła obowiązki Dyrektora przez 18 miesięcy, zaś Zarząd Powiatu po upływie 6 miesięcy od powierzenia jej obowiązków Dyrektora Ośrodka nie przeprowadził kolejnego konkursu na stanowisko dyrektora, czym rażąco naruszył art.36a ust.3 ustawy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Zarząd Powiatu wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art.36a ust.4 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego, przepisy ustawy nie ustalają obowiązku wielokrotnego powtarzania konkursu, przed zastosowaniem procedur zawartych w art.36a ust.4 ustawy, choć należy zwrócić uwagę, że organ prowadzący szkołę rozpisał kolejny konkurs. Organ Powiatu wypełnił dyspozycje zawarte w art.36a ustawy dotyczące powierzenia stanowiska dyrektora Ośrodka. Przeprowadził postępowanie konkursowe, a następnie wobec braku wyłonienia kandydata powierzył stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii zarówno rady pedagogicznej jak i rady rodziców i wobec braku umotywowanego zastrzeżenia wobec kandydata złożonego przez Kuratorium Oświaty – albowiem rodzaj pisma określa się po jego treści, nie zaś po nazwie – powołał dyrektora ośrodka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż jego zdaniem przedmiotowa uchwała istotnie narusza art. 36a ust 3, ust.4 i ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), a stanowisko strony skarżącej jest bezpodstawne. Organ podniósł, że w świetle art. 36 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w wyniku przeprowadzenia konkursu. Wyjątki od tej zasady wprowadził ustawodawca w art. 36a ust.4 ustawy, który przewiduje, że od konkursu można odstąpić, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat, albo w wyniku konkursu nie wyłoniono żadnego kandydata. Wówczas organ prowadzący szkołę powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści skargi, "konkursy na to stanowisko odbyły się w 2006 r.". Również z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, że Zarząd Powiatu, korzystając z możliwości jaką daje przepis art. 36a ust. 4a, powierzył od dnia 1 lutego 2006 r. pełnienie obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego " (...) " Wicedyrektorowi tego Ośrodka - B S, przy czym z pisma Starosty z dnia (...) wynika, że pełniła ona obowiązki Dyrektora Ośrodka ponad 6 miesięcy. Następnie organ prowadzący w dniu (...) przeprowadził konkurs na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego " (...) " w K, który to konkurs nie został rozstrzygnięty. Zarząd Powiatu postanowił więc o rozpisaniu kolejnego konkursu na dyrektora Ośrodka. Ogłoszenia o konkursie ukazały się w prasie o zasięgu wojewódzkim w dniu 28 lipca 2006 r., lecz z uwagi na brak ofert konkurs się nie odbył. Zarząd Powiatu nie podjął jednak w 2006 r. czynności wynikających z art.36a ust.4 ustawy oświatowej, zgodnie z którym jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Czynności takie Zarząd Powiatu podjął dopiero w sierpniu 2007 r., tj. po upływie 13 miesięcy od ogłoszenia ostatniego konkursu na to stanowisko. Ostatnie ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego ,: (...) " w K - jak wyżej wskazano- miało miejsce w Gazecie z dnia 28 lipca 2006 r., kolejne zaś czynności, związane z powierzeniem stanowiska dyrektora Ośrodka w trybie art. 36a ust.4 ustawy, Zarząd Powiatu podjął dopiero w sierpniu 2007 r., podejmując kwestionowaną uchwałę. Z prostego zatem obliczenia wynika, że powierzenie stanowiska dyrektora Ośrodka i A M nastąpiło z istotnym naruszeniem trybu przewidzianego art. 36a ust.4 ustawy, uchybia bowiem sześciomiesięcznemu terminowi przewidzianemu w art. 36a ust.4a dla przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły, co Kurator Oświaty uznał słusznie za sprzeczne z procedurą wyłonienia kandydata na dyrektora Ośrodka, jako niezgodne z przepisami ustawy o systemie oświaty, zgłaszając tym samym na podstawie 36a ust.2 swoje zastrzeżenia do kandydatury. Z powyższego wynika, że ustawodawca w art.36a ust.4a ustawy oświatowej wprost przewidział dla organu prowadzącego szkołę okres 6 miesięcy na przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Oznacza to, że w okresie do 6 miesięcy organ prowadzący szkołę był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu lub do powierzenia tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi. O powiązaniu funkcjonalnym przepisu art.36a ust.4 z art. 36a ust.4a świadczy zapis ust.4a powołujący się na powierzenie stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 i 4. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że przepisy nie ustalają obowiązku wielokrotnego powtarzania konkursu skoro przepis art. 36a wyraźnie przewiduje szczegółową regulację co do sposobu powierzania stanowiska dyrektora szkoły, zaś norma ust. 4a w art. 36a jest jedynie uszczegółowieniem generalnej zasady wyłaniania kandydata na to stanowisko w drodze konkursu, która przewiduje maksymalny czasokres do sześciu miesięcy na przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Wskazuje to na konieczność dokonywania wykładni tego przepisu z punktu widzenia językowego i funkcjonalnego, która skłania do przyjęcia stanowiska, że umotywowane zastrzeżenia odnoszą się nie tylko do osoby kandydata na dyrektora, ale również do trybu powierzenia stanowiska dyrektora, co uzasadnia, że ustawodawca nie ograniczył rozumienia zwrotu "umotywowane zastrzeżenie" tylko do osoby kandydata na dyrektora. Nie wydaje się zatem uprawnionym powierzanie stanowiska dyrektora szkoły z pominięciem przeprowadzenia konkursu. Upłynął bowiem zbyt długi okres czasu od ogłoszenia ostatniego konkursu (lipiec 2006 r.), by powierzyć stanowisko dyrektora na podstawie art. 36a ust.4 ustawy, który to przepis ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowany rozszerzająco. Taka bowiem nadinterpretacja kłóci się z zasadą w jej istocie co do obowiązku przeprowadzania konkursu. Idąc bowiem tokiem rozumowania strony skarżącej uznać by należało, że nie ma żadnej granicy czasowej odnośnie przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a zatem w jakim celu ustawodawca wprowadził wyraźnie wyjątki od tej zasady. W takiej sytuacji przepis byłby martwy, skoro nie byłoby ograniczenia czasowego i obowiązku wielokrotnego powtarzania konkursu. W ocenie zatem organu nadzoru, Zarząd Powiatu naruszył art.36a ust 4a ustawy oświatowej, gdyż Wicedyrektor Ośrodka - B S pełniła obowiązki Dyrektora przez 18 miesięcy, zaś Zarząd Powiatu po upływie 6 miesięcy od powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Ośródka nie przeprowadził kolejnego konkursu na stanowisko dyrektora, czym istotnie naruszył obowiązującą zasadę przewidzianą art. 36a ust.3 ustawy, powierzając stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego " (...)" w Kołobrzegu A M, z pominięciem przeprowadzenia konkursu, co daje podstawę do uznania, że uchwała Nr (...) Zarządu Powiatu z dnia (...) r., jest sprzeczna w istocie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, że wyżej opisane działania Zarządu Powiatu miały na celu prawidłowe funkcjonowanie Ośrodka, Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) nadzór wojewody nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Inne zatem względy niż prawne nie podlegają uprawnionej ocenie organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie przez Sąd aktu nadzoru następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.). Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ww. ustawy ). W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Kwestię powierzenia stanowiska dyrektora szkoły reguluje art. 36a ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 z późn.zm.) stanowiąc, że należy to do zadań organu prowadzącego szkołę. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu ustanawia zasadę powierzenia stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej ( art.36a ust.4 ). W świetle powyższego zasadą jest, że stanowisko dyrektora szkoły obsadzane jest w drodze konkursu, od której odstępstwo może nastąpić tylko w przypadku ściśle określonym w art.36a ust.4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art.36a ust.4a ww. ustawy do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ustawodawca w art.36a ust.4a ustawy o systemie oświaty wprost przewidział dla organu prowadzącego szkołę okres 6 miesięcy na obsadzenie stanowiska dyrektora szkoły. Oznacza to, że w okresie do 6 miesięcy organ prowadzący szkołę jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu (art.36a ust.3) lub do powierzenia tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi (art.36a ust.4). O powiązaniu funkcjonalnym przepisu art.36a ust.3 i 4 z art. 36a ust.4a świadczy zapis ust.4a powołujący się na powierzenie stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 i 4. Taka interpretacja przepisów art.36a ust.3-4a ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa i nie zezwala na obejście podstawowej zasady jaką jest powierzanie stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w drodze konkursu. Przyjęcie interpretacji odmiennej, pozwalającej na jednokrotne przeprowadzenie konkursu, a następnie w dowolnym czasie – po upływie 6 miesięcy od zwolnienia stanowiska dyrektora - powierzenie stanowiska dyrektora w trybie art.36a ust.4 ustawy, godziłoby właśnie w tą zasadę. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu, przede wszystkim art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn.zm.) oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zaś musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ obowiązany jest wskazać naruszenie prawa zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu powiatu. W niniejszej sprawie organ nadzoru w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał jedynie art.79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, a jedynie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał przepisy, które jego zdaniem zostały rażąco naruszone. Jakkolwiek powyższe stanowi uchybienie formalne, to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.