II SA/Sz 872/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska/spr./ Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3 pkt 17, art. 66 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003r., Nr 207 , poz. 2016 ze zm.) nakazał właścicielom tworzącym Wspólnotę Mieszkaniową , usunięcie do dnia [...] następujących nieprawidłowości: 1) złego stanu technicznego konstrukcji drewnianej dachu i pokrycia dachówki, 2) złego stanu technicznego kominów murowanych. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż postępowanie wszczęto z urzędu w dniu [...], po zawiadomieniu przez mieszkańca ww. budynku o złym stanie technicznym kominów i dachu. W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia [...], przy udziale przedstawicieli zarządcy, stwierdzono iż mur kominów jest skorodowany, spoiny popękane, kominy są okopcone z rozkloszowanymi głowicami, brak jest czapek kominowych oraz występują ubytki cegieł. W elementach drewnianych dachu widać otwory po szkodnikach. Łaty dachowe i krokwie dotknięte są korozją biologiczną. Dachówka jest mocno zużyta i widać prześwity oraz nieszczelności w pokryciu. Zdaniem organu w tych okolicznościach, zasadne było wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył współwłaściciel budynku – J. S.. Zarzucił, iż postępowanie administracyjne zostało nieprawidłowo przeprowadzone, gdyż nie został powiadomiony o oględzinach ww. budynku. Organ powiadomił jedynie zarządcę – [...]. Nadto żaden ze współwłaścicieli budynku nie brał udziału w ww. czynnościach. J. S. wniósł o przeprowadzenie ponownych oględziny z jego udziałem. Nadto w postępowaniu uniemożliwiono stronie wypowiadanie się w sprawie. Zdaniem odwołującego się organ dokonał niewłaściwych ustaleń co do stanu technicznego kominów i dachu, gdyż konstrukcja dachu nie jest skorodowana, ani dotknięta zniszczeniem biologicznym. W związku z powyższym budynek nie wymaga, aż takich napraw jak orzeczono w decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, zmieniając termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia [...]. Podstawę wydania decyzji stanowiły art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, iż organ I instancji wydając decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nie naruszył prawa. Zarzuty strony dotyczące braku zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania i oględzinach nie statuują po stronie organu naruszenia prawa. Organ powiatowy prawidłowo dokonał stosownych zawiadomień "Wspólnoty" s.c., gdyż z umowy z dnia [...] wynika, iż współwłaściciele zlecili właśnie temu zarządcy samodzielne wykonywanie czynności zwykłego zarządu, w tym ustalenie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości. Organ za niezasadny uznał zarzut dotyczący pozbawienia możliwości wypowiadania się w ww. sprawie. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się sporządzony w dniu [...] protokół zapoznania strony z materiałem . J. S. wniósł na powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące braku udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącego udostępnienie akt sprawy po wydaniu decyzji przez organ powiatowy nie może świadczyć, iż miał jako strona możliwość wypowiadania się w sprawie. Ponadto w aktach postępowania administracyjnego brak jest zdjęć stanowiących załącznik do protokołu oględzin. Strona podniosła, iż organy orzekające w sprawie wydając decyzje, nie ustaliły poprawnie właścicieli budynku. Na rozprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Szczecinie w dniu 22 lutego 2006r. skarżący skonkretyzował ten zarzut i wyjaśnił, iż M. S. oraz W. K. od dawna nie są współwłaścicielami nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z zasadą czynnego udziału stron określoną w art. 10 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów w każdym stadium postępowania oraz do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. "Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co do ochrony praw ma istotne znaczenie. Zapewnia jej to bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego" (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak i J. Borkowska, Wydawnictwa C.H. Beck Warszawa 2006r,s. 83). W rozpoznawanej sprawie naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż w postępowaniu wyjaśniającym przed organem I instancji nie brał udziału J. S. jak i pozostali współwłaściciele przedmiotowego budynku. Organy orzekające, powołując się na umowę z dnia [...] o sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną zawartą między współwłaścicielami a Spółką [...], przyjęły iż zarządca był uprawniony do reprezentacji Wspólnoty w zakresie czynności zwykłego zarządu, a więc mógł uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego budynku znajdującego się przy ulicy [...] w [...]. W ocenie Sądu zarządca nie był prawidłowo umocowany do reprezentowania Wspólnoty, zatem nie powinien uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) o własności lokali "właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej". Z tego przepisu jednoznacznie wynika, iż zarządca reprezentuje Wspólnotę Mieszkaniową, jeżeli jest ustanowiony w formie przewidzianej przez prawo. Natomiast w niniejszej sprawie zarząd nieruchomością powierzono w drodze umowy osobie prawnej, jednakże nie zachowano właściwej formy przypisanej prawem tj. aktu notarialnego. Zgodnie z art. 73 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 1964r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę szczególną, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Uznać więc należy, że zarządca nie był uprawniony do reprezentacji Wspólnoty. Wobec tego zgodzić się trzeba ze skarżącym, iż powinien jako strona uczestniczyć w postępowaniu od dnia jego wszczęcia. Realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowią m. in. zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (79 §1), umożliwienie stronie wypowiadania się co do zebranych dowodów (art. 79 § 2, art. 10 § 1) . Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Przy określeniu strony w przedmiotowej sprawie należy mieć na względzie przepisy ustawy Prawa budowlanego (rozdział 6) i ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego decyzja organu dotycząca doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego jest adresowana do właściciela lub zarządcy tego budynku. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające skierowały decyzje do właścicieli tworzących Wspólnotę Mieszkaniową , jednakże nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość kręgu osób tworzących wspólnotę. Stosownie do art. 6 ustawy o własności lokali wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Po stronie organu statuuje się obowiązek podjęcia wszelkich kroków celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i zebrania materiału dowodowego w sposób pozwalający na przekonanie o istnieniu lub nieistnieniu faktu, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Zasada ta jest szczególnie istotna w sprawach, w których podjęto decyzje nakładające na adresata określony obowiązek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ z urzędu powinien ustalić kto jest stroną w postępowaniu. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, iż osoby na które nałożył decyzją obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku są stroną postępowania, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy nie dopatrzył się powyższego uchybienia, mimo tego, iż mógł powziąć wątpliwości co do tej kwestii gdyż z odwołania J. S. i dołączonych do niego załączników wynika, iż członkami Wspólnoty mogą być inne osoby, niż te wskazane w decyzji z dnia [...]. Kolejnym uchybieniem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, jak słusznie zauważył skarżący, jest niezałączenie zdjęć, wykonanych podczas oględzin, do akt administracyjnych. Wykonanie dokumentacji fotograficznej zostało potwierdzone w protokole oględzin z dnia [...]. Zdjęcia stanowią środek dowodowy w sprawie, a organ jest zobligowany do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, co powinno mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. , orzekł jak w sentencji. O niewykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.