II SA/Sz 872/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu [...] r. przez E. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej 0,4 kV wraz z przyłączami na działkach nr [...] w obrębie W. z lokalizacją złącz kablowych ZKP i szaf kablowych na działkach nr [...] Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W przedmiotowej sprawie Starosta postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji ww. inwestycji ze względu na niezgodność inwestycji z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205). Wobec braku uzgodnienia konieczne było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji. W odwołaniu od decyzji E. . podniosła, że decyzja narusza art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów. Narusza też przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i wyjaśnienie materiału dowodowego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, iż stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizacja inwestycji celu publicznego następuje na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek o którym mowa w art. 61 ust. 4 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Decyzję taką można więc wydać jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami i instytucjami. I tak decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne lub wykorzystywanych na cele rolne wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy). W myśl art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne rozumie się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytkowane na cele rolne. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Organem właściwym do uzgadniania ochrony gruntów rolnych i leśnych jest starosta (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Uzgodnienie ma na celu kontrolę, czy nie dochodzi do lokalizacji inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Kompetencje organu uzgadniającego na podstawie art. 106 K.p.a. są wyraźnie oddzielone od kompetencji organu wydającego decyzję w danej sprawie. Celem takiej regulacji jest zapewnienie udziału w postępowaniu podmiotom o wyspecjalizowanych kompetencjach, właściwych jedynie w określonym odcinku funkcjonowania administracji publicznej. Niejednokrotnie bowiem wydanie określonej decyzji skupia w sobie wiele problemów natury faktycznej i prawnej o skomplikowanym i różnorodnym charakterze. Tak jest w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ prowadzący postępowanie główne, jest związany stanowiskiem wyrażonym w trybie uzgodnienia na podstawie art. 106 K.p.a. i nie może dokonać własnej oceny kwestii podlegającej uzgodnieniu. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego w odpowiednim trybie, wiąże organ prowadzący postępowanie główne w danej sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy, postanowienie Starosty z dnia [...] r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie zostało zaskarżone zażaleniem przez Spółkę. Tym samym stało się ostateczne i było wiążące dla organu rozpoznającego wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji. W tej sytuacji wydanie przez Wójta Gminy D. decyzji odmownej było prawidłowe. Argumenty Spółki zawarte w odwołaniu od decyzji kwestionujące prawidłowość postanowienia Starosty nie mogły odnieść skutku na tym etapie postępowania, ponieważ dotyczą postanowienia wydanego przez inny, odrębny organ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję E. ponownie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że inwestycja polegająca na rozbudowie sieci elektroenergetycznej zmieni przeznaczenie gruntu rolnego. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy powielił błędy popełnione przez organ I instancji i bezkrytycznie zaaprobował stanowisko Starosty nie dostrzegając licznych mankamentów subsumcji. Organ odwoławczy mimo tego, że stwierdził, iż podziela pogląd wnioskodawcy co do tego, że inwestycja nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, zaaprobował stanowisko organu I instancji. Tymczasem realizacja takiej inwestycji w żadnym razie nie pociąga za sobą konieczności zmiany przeznaczenia gruntu, a skoro tak, uzyskanie zgody na dokonanie takiej zmiany nie było konieczne ani wymagane. Nie ma też konieczności podejmowania działań mających na celu uchwalenie planu miejscowego, co wiąże się z dodatkowymi kosztami i jest działaniem rozciągniętym w czasie. Spółka powtórzyła też zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym dotyczących analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem z wniosków końcowych analizy jednoznacznie wynika, że inwestycja spełnia warunki z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak odniesienia się do tej kwestii oznacza, że decyzja narusza art. 7, 77 i 80 K.p.a. Reasumując skarżąca stwierdziła, że decyzja organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym, dlatego jej uchylenie jest konieczne i uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w takim właśnie zakresie Sąd, po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej "ustwa", decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy wymagane jest uzgodnienie od organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej "K.p.a.", o czym stanowi ust. 5 art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Współdziałanie, o którym mowa w przepisie art. 106 K.p.a. może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zatem decyzja, wydana po uzgodnieniu, w istocie wyraża stanowisko co najmniej dwu organów. Każdy z organów współdziałających powinien oceniać zgodność zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego według swojej właściwości. Zgodnie z tą zasadą starosta, do którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wystąpi o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, powinien oceniać zgodność planowanej inwestycji pod względem zgodności z normami prawa materialnego – w przypadku niniejszej sprawy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a następnie wnioski wywiedzione w oparciu o tenże stan przedstawić w uzasadnieniu. Odmowa uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyrażona w postanowieniu jako stanowisko negatywne, oznacza, że w ocenie starosty planowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi. Organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającegoi nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska. Natomiast ewentualna weryfikacja takiego postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 K.p.a. możliwa jest w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W przedmiotowej sprawie brak zgody organu współdziałającego obligował Wójta Gminy do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej 0,4 kV wraz z przyłączami na działkach nr [...] w obrębie W. z lokalizacją złącz kablowych ZKP i szaf kablowych na działkach nr[...] . W takiej sytuacji prawidłowa jest również decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną zgodnie z prawem. Reasumując w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w toku wydawania kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy nie naruszyły również przepisów art. 4pkt 6 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanych przez Sąd decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.