II SA/Sz 872/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego w Ł. z dnia [...] r., II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 33 ust. 1, 2, 3 i art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471) po rozpoznaniu wniosku A. G. Komendant Powiatowy Policji w Ł. przyznał funkcjonariuszowi prawo do należności pieniężnych i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za [...] godziny za lata 2000 – 2014. Od powyższej decyzji A. G. nie odwołał się, natomiast w dniu 11 grudnia 2015 r. do Komendanta KPP w Ł. wpłynęło pismo A. G. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zwrócił się o naliczenie należności pieniężnych oraz wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za wymienione poszczególne przypadki opieki nad psem/psami służbowymi. Jednocześnie podkreślił, że przedmiotowe kwestie nie były objęte sporządzonym przez niego raportem z dnia [...] r., który stanowił podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w Ł. postanowieniem wydanym w dniu [...] r., nr [...] w oparciu o art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) wznowił postępowanie w sprawie naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby na podstawie art. 114 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 151 ust. 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 33 ust. 1, 2, 3 i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji Komendant Powiatowy Policji w Ł., uchylił decyzję własną z dnia [...] r. oraz przyznał A. G. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za 2 424 godziny za lata 2000 – 2014, wskazując, iż w związku z wypłaceniem części tego ekwiwalentu na podstawie decyzji z dnia [...] r. (za 1 753 godziny) należy wypłacić ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny, w wysokości 671 godzin. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. pismo A. G. z dnia 11 grudnia 2015 r. potraktowano jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, w związku z nierozpoznaniem wszystkich przypadków niewykorzystanego czasu wolnego od służby. W oparciu o zebrany, obszerny materiał dowodowy obejmujący grafiki służb, książki użycia psa służbowego, karty ewidencji wyników czasu pracy oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy ustalono nierozliczenie łącznie 2 424 nadgodzin z tytułu opieki nad psem i służby w czasie ponadnormatywnym w latach 2000 – 2014. Z uwagi na fakt, że skarżącemu, mocą decyzji z dnia [...] r. wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby za 1 753 godziny ponadnormatywne, z uwagi na treść aktualnej decyzji należy wypłacić pozostałą część ekwiwalentu pieniężnego, tj. różnicę w wysokości 671 nierozliczonych godzin ponadnormatywnych. Opisaną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ł. A. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie: - art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 115a ustawy o Policji w związku z § 9 i 10 rozporządzenia MSWiA poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że za służbę pełnioną w dni wolne od służby, przypadające na urlop wypoczynkowy, czy zwolnienie lekarskie należą się nadgodziny w ilości rzeczywiście przepracowanych, a nie ilości odpowiadającej całemu dniowi wolnemu oraz nieuwzględnienie faktu, że nie umożliwiono mu wykorzystania nadgodzin do czasu zwolnienia ze służby, - art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o Policji w związku z § 37 ust. 2 i § 38 zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową (...) przez jego błędne zastosowanie i wywodzenie negatywnych skutków prawnych i procesowych dla skarżącego z powodu niedopełnienia obowiązków przez bezpośrednich przełożonych lub kierownika jednostki Policji, którzy w sposób wadliwy organizowali służbę bądź nie podpisywali kart pracy, - art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o Policji w związku z § 24 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 r. w związku z § 13 pkt 3 zarządzenia nr 10/99 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 maja 1999 r. i w związku z § 47 pkt 3 zarządzenia nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lipca w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia poprzez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji, - art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o Policji w związku z § 59 i 60 zarządzenia nr 290 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 r. poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji, przyjmując, że zarządzenie to ma zastosowanie do całości okresu będącego przedmiotem postępowania, - art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 8, 9, 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej i brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez nieprzesłuchania przełożonych skarżącego, niedokonanie analizy książek służby powiatowej, kontroli pojazdów służbowych, ewidencji czasu służby, brak uwzględnienia rozszerzonego wniosku obejmującego niewykorzystany czas wolny od służby w 1999 r., brak uwzględnienia w wyliczeniu czasu pełnienia służby w dni przypadające w czasie urlopów wypoczynkowych, zwolnień lekarskich i dni wolnych od służby, brak uwzględnienia, że w okresie od 1 lutego 2013 r. przełożeni skarżącego nie kwestionowali wykonywanej przez niego obsługi psa w wymiarze jednej godziny dziennie, błędne przyjęcie wybrakowania dokumentów m.in. w postaci książek użycia psa służbowego za lata 1999 – 2000, brak analizy danych i wydruków wynikających z prowadzonego przez system SWD oraz Sespolu. W oparciu o wykazane uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." nie będąc przy tym związanym granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu dotknięte są wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. stanowi zaś, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z akt sprawy wynika, że raportem z dnia [..] r. skarżący, w związku z planowanym odejściem na emeryturę, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Ł. o naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2000 – 2014. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w Ł. przyznał funkcjonariuszowi w stanie spoczynku prawo do należności pieniężnych. Od powyższej decyzji A. G. nie odwołał się, natomiast pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. wystąpił do organu z wnioskiem o naliczenie należności pieniężnych i dokonanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za czynności, które nie były objęte raportem z dnia [...]. Powyższe pismo zostało przez organ zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., choć organ nie zwracał się do wnioskodawcy o wyjaśnienie prawnej podstawy tego wniosku, co miałoby zasadnicze znaczenie dla trybu jego rozpoznania. Zaznaczyć należy, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie jest obowiązany przestrzegać zasad praworządności tj. stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.); udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 K.p.a.). W świetle treści złożonego przez skarżącego wniosku, organ mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 K.p.a. winien był zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i tryb jej rozpatrzenia. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Odstąpienie od ustalenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 9 K.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie bowiem organ I instancji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 oraz art. 148 § 1 K.p.a. wydał zaskarżoną decyzję w trybie wznowieniowym, nie badając ani przesłanek wznowieniowych ani dotrzymania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zaś organ II instancji decyzją dotkniętą powyższą wadą utrzymał w mocy. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.