II SA/Sz 872/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Alicja Polańska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 11, § 12, § 16, § 17, § 23 ust. 4, § 37 ust. 3, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. P. P. zaskarżył w całości uchwałę Nr XXIX/201/2006 Rady Gminy w [...] z [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. 2006.47.858). Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: 1. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: "z.w.i.o.ś.") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w rozdziale II regulaminu co najmniej minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w tym w szczególności co najmniej minimalnej ilości odprowadzonych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody; 2. art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 z.w.i.o.ś. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w szczególności w: - § 2 pkt. b i c regulaminu poprzez powtórzenie definicji legalnej pojęcia "Odbiorca" i "Przedsiębiorstwo" na poziomie aktu wykonawczego, podczas gdy w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia pojęć, a nadto definicje te zostały określone w art 2 z.w.i.o.ś., - § 7 ust. 1 regulaminu poprzez niezdefiniowanie pojęcia "zagrożenia istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo lub strat dla Przedsiębiorstwa" mimo nałożenia na odbiorcę obowiązku usunięcia takiego zagrożenia, - § 11, § 12, § 16 oraz § 17 regulaminu poprzez określenie czasu, na jaki może być zawarta umowa, warunków jej zmiany, rozwiązania i wygaśnięcia do czego organ nie był uprawiony, albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 z.w.i.o.ś. odleży rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę, - § 19 ust. 2,3 i 5 regulaminu poprzez powtórzenie zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dot. terminu uzyskania faktury oraz terminu płatności, a także zasad postępowania z nadpłatą które określone zostały w § 17 wskazanego rozporządzenia, - § 19 ust. 4 regulaminu poprzez uregulowanie kwestii odsetek ustawowych za opóźnienie podczas gdy uprawnienie takie wynika z art, 481 k.c., - § 19 ust. 2 regulaminu poprzez modyfikację kwestii odmowy przyłączenia do sieci podczas gdy kwestia ta stanowi modyfikację zapisów ustawowych określonych w art. 19 ust. 8 z.w.i.o.ś., - § 37 ust. 3 regulaminu poprzez ustanowienie wymogu złożenia reklamacji na piśmie podczas gdy w treści art 19 ust 5 pkt 8 z.w.i.o.ś. nie określono szczegółowo formy reklamacji, - § 38 ust. 1 regulaminu poprzez wskazanie konieczności zawarcia umowy dostawy wody na cele przeciwpożarowe z gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej podczas, gdy przepisy ustawy takiej konieczności nie przewidują, - § 41 regulaminu poprzez określenie, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności z.w.i.o.ś. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, co stanowi wprowadzenie prymatu zaskarżonej uchwały nad ustawą I przepisami wykonawczymi, - § 23 ust. 4 regulaminu poprzez wprowadzenie wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie warunków włączenia do sieci, które winno wynika z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo na jego dokonanie, a przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę, zryczałtowaną, podczas i gdy przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają upoważnienia dla obciążania odbiorców należnościami za wydanie warunków przyłączenia. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie nawet uwzględnienie zarzutów skargi co do poszczególnych przepisów uchwały nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części jest oczywiście możliwe, z uwagi na fakt, że przedmiot regulacji uchwały bez ww. przepisów nadal będzie zupełny i kompleksowy. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała straciła już swoją moc obowiązującą. 29 czerwca 2021 roku podjęta została uchwała Nr XXXIV/207/2021 Rady Gminy P. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy P.. Ww. uchwała jest aktem prawa miejscowego i w sposób kompleksowy reguluje kwestie dotyczącą tej materii. Tym samym niejako automatycznie uchylone zostały przepisy dotychczas obowiązującej uchwały z 2006 r. W tego typu sytuacjach należałoby zatem zastosować ogólną zasadę kolizyjną lex posterior derogat legi priori. Niemniej jednak organ wskazał, że skarga jest bezzasadna. Zapisy regulaminu nie są bowiem sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ stwierdził, że § 23 ust. 4 uchwały nie nakłada na żaden podmiot obowiązku ponoszenia wynagrodzenia na rzecz przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego z tytułu wydania warunków przyłączenia. Wręcz przeciwnie, kształtuje sytuację prawną odbiorców w ten sposób, że wynagrodzenie (o ile w ogóle jest pobierane) musi wynikać ze ściśle określonych elementów kształtujących jego wysokość. Nie polegają jednocześnie na prawdzie twierdzenia co do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały celem umożliwienia dochodzenia roszczeń o zwrot poniesionej opłaty. Przedsiębiorca wodno-kanalizacyjny działa na zasadach wolnorynkowych. Oznacza to, że w ramach własnej autonomii prowadzonej działalności o charakterze gospodarczym ma prawo do decydowania o wysokości konkretnych opłat i wynagrodzenia za wykonywanie poszczególnych czynności, w tym za czynności związane z wydanie warunków przyłączenia do sieci. Przedsiębiorstwo takie nie prowadzi działalności w zakresie wykonywania ekspertyz i analizy stanu faktycznego pro publico bono. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie i tak nie stworzy po stronie obiorców możliwości ubiegania się na gruncie prawa cywilnego kosztów związanych ze zwrotem poniesionej opłaty. Organ wskazał, że dopiero 17 listopada 2020 roku weszła w życie nowelizacja ustawy, która w treści art. 19 a ust. 10 przewiduje, że nie pobiera się opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci, a także za ich zmianę, aktualizację lub przeniesienie na inny podmiot, jak również za odbiór przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także za włączenie przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej oraz za inne zezwolenia z tym związane. Dotychczas obowiązujące przepisy nie konstytuowały braku możliwości pobierania opłat z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Przewodnicząca I Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie zarządzeniem z 9 września 2021r., powołując się na art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.) dalej: "uCOVID-19", informowała strony postępowania o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym poinformowano strony o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 28 października 2021 r., jak też o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w ww. sprawie. Dalej należy wyjaśnić, iż okoliczność utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713); dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wyjaśnić jednocześnie należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Jeżeli dany przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności. Dodać także należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej (z.t.p.) nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205). Raz jeszcze należy podkreślić należy, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu. Stosownie do art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dalej "regulamin". W art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przewidziano, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że podstawowym zadaniem regulaminu jest określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Nie sposób zatem jest uznać, że postanowienia regulaminu regulujące powyższe zagadnienia, czyli prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nawet w sytuacji, gdy powielają treść bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących zawierania umów cywilnoprawnych w tym umów o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków mogą być uznane za naruszające prawo w sposób istotny. Nie można także tracić przy ocenie zapisów regulaminu także okoliczności, że dla mieszkańców gminy regulamin stanowi źródło wiedzy o ich prawach i obowiązkach i pełni w istocie funkcję informacyjną. Powyższe uwagi dotyczą zarzutów skarżącego dotyczących przepisów § 2 pkt b i c, § 19 ust.2, 3, 4 i 5. Natomiast w odniesieniu do zarzutu braku określenia w regulaminie co najmniej minimalnego poziomu świadczonych usług wskazać należy, że brak taki powinien być traktowany jako zaniechanie uchwałodawcy, co nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu regulaminu. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w odniesieniu do postanowień regulaminu dotyczących wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, wskazać należy, że materia uregulowana w tym przepisie mieści się w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. – warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem sądu warunkiem jest zawarcie pisemnej umowy pomiędzy Gminą a jednostką straży pożarnej. Ponadto z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. wprost wynika, że dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę. Natomiast na uwzględnienie zdaniem sądu zasługiwały zarzuty dotyczące postanowień regulaminu zawartych w § 11, § 12, § 16, § 17, a także w § 23 ust. 4, i § 37 ust. 3. Zarzuty skarżącego skierowane do § 11, § 12, § 16 oraz § 17 Regulaminu koncentrują się na wykroczeniu uchwałodawcy poza delegację ustawową. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy bowiem rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym jest natomiast określenie warunków, a więc treści samej umowy. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to zatem, że kwestie dotyczące m.in. określenia okresu, na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa może być zmieniona lub rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Dostarczanie wody i odbiór ścieków następuje na podstawie zawartej umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Zakwestionowanych przepisów uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., gdyż w istocie wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo i odbiorcę usług. Sąd stwierdził zatem nieważność § 11, § 12, § 16 oraz § 17Regulaminu. Natomiast w odniesieniu do przepisów regulaminu § 23 ust. 4 wskazać należy, że zawarto w nich regulacje dotyczące wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia włącznie z możliwością określenia w tym zakresie opłaty zryczałtowanej wskazać należy, że z treści tych przepisów wynika możliwość pobierania opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz za przyłączenie do sieci. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego co do tego, że skarżona regulacja w istocie wprowadza nowy nieznany ustawie rodzaj opłaty Nie ulega także wątpliwości, że wprowadzona należność jest należnością publicznoprawną, a jako taka do swego zaistnienia wymaga wydania aktu o randze ustawy. Stanowisko powyższe zgodne jest z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001 r. w sprawie sygn. akt III SA 2622/00, gdzie wskazano, że przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Powyższe uwagi odnoszą się także do art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona uchwałą zarządu gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00; z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01; z dnia 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02; z dnia 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181; z dnia dostępn1 października 2014 r. II SA/Gd 579/14. Nałożona w 23 ust. 4 zaskarżonej uchwały opłata za wydanie warunków przyłączenia do sieci ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Za niezgodny z prawem należy uznać również § 37 ust. 3 Regulaminu, w którym uchwalono, że reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. Przepisy ustawy nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. , określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. Mając na uwadze powyższe rozważania, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność wymienionych w punkcie I sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały oraz na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.