II SA/Sz 873/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 czerwca 2008 r. [...] Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynków zabudowy zagrodowej w obrębie D. dz. Nr [...] na rzecz M. G. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy). Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatowym (postanowienie Starosty [...] z dnia 8 maja 2008 r.) W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że M G, jeszcze w okresie obowiązywania planu zagospodarowania dla Gminy D. (czyli do dnia 31 grudnia 2001 r.) występował każdorazowo o ustalenie warunków zabudowy dla kolejnych działek na realizację budowy zagrodowej a następnie uzyskiwał na te zamierzenia pozwolenia na budowę. Część z tych działek zbył na rzecz osób trzecich. Organ I instancji podkreślił, że na żadnej z działek nie została zrealizowana zabudowa zagrodowa gdyż każdorazowo ograniczała się ona do realizacji tylko budynku mieszkalnego. Zdaniem organu świadczy to, że zamiarem inwestora jest obejście przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozpatrywany wniosek został wniesiony po dacie od której przestał obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości D. W związku z tym organ rozpatrzył wniosek na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu z dnia 8 lipca 2008 r. M. G. wniósł o uchylenie decyzji Wójta Gminy K. Odniósł się obszernie do problemu dostępu do drogi publicznej przedmiotowej działki oraz wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dodatkowo skarżący wskazał, iż decyzja Wójta pozbawiona jest uzgodnienia ze starostą jako organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych i rolnych, bowiem postanowieniem z dnia 1 lipca 2008 r. Starosta uchylił postanowienie z dnia 7 maja 2008 r. uzgadniające projekt decyzji i rozstrzygnął o odmowie jej uzgodnienia. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA, art. 59 – art. 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. W uzasadnieniu tej decyzji SKO obszernie przedstawiło stan sprawy. Wskazało również na argumenty mające świadczyć o tym, że działania inwestora stanowiły próbę obejścia przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji w zakresie niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż skarżący nie uzyskał zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Działki powstałe w wyniku podziału działki nr 234 zabudowywane są bowiem jedynie budynkiem mieszkalnym a każdorazowe wnioskowanie o zabudowę zagrodową stanowi obejście przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. SKO wyjaśniło również, że postanowieniem z dnia 1 lipca 2008 r., podjętym w wyniku wznowienia postępowania z urzędu, Starosta uchylił swoje postanowienie z dnia 7 maja 2008 r. uzgadniające projekt decyzji przesłany przez Wójta Gminy Kołobrzeg. Postanowienie Starosty K. z dnia 1 lipca 2008 r. (Nr [...]) zostało następnie wyeliminowane z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 sierpnia 2008 r., Nr [...]). W skardze na powyższą decyzję z dnia 17 września 2008 r. M. G. wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów procesowych (art. 138 §1 pkt 1 i 2, art. 6 oraz art. 8 i 9 kpa) a także naruszenie art. 52 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1, art. 56 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że jego wniosek dotyczył zabudowy siedliskowej a nie mieszkaniowej. Jego zdaniem nie można wobec przedmiotowej działki stosować wymogu odrolnienia, ponieważ zabudowa o charakterze zagrodowym jest związana z działalnością rolniczą. Krytycznie odniósł się również do przypisywania mu przez organy administracji publicznej próby obejścia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna." Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów niż zostało to w niej zawarte. Należy przede wszystkim wskazać, że kwestią wyjściową w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenów, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które mają charakter gruntów rolnych, niezbędne jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z właściwym starostą (por. w tym zakresie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 listopada 2007 r., II SA/Sz 784/07, publ. baza orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji wskazywał, że decyzja o warunkach zabudowy pozbawiona była uzgodnienia ze starostą, jako organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, bowiem postanowieniem z dnia 1 lipca 2008 r. starosta uchylił postanowienie z dnia 7 maja 2008 r. uzgadniające projekt decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnął o odmowie uzgodnienia przedmiotowej decyzji. Jak wskazano w decyzji SKO nieważność tego postanowienia stwierdzono orzeczeniem SKO z dnia 18 sierpnia 2008 r. W powyższym stanie faktycznym stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji przez SKO dnia 19 sierpnia 2008 r. było prawnie niedopuszczalne a to dlatego, że nie minął jeszcze termin do wniesienia środka zaskarżania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od postanowienia SKO o stwierdzeniu nieważności postanowienia starosty o uchyleniu zgody na uzgodnienie wydanego w postępowaniu podjętym w wyniku wznowienia postępowania z urzędu. Art. 130 § 1 Kpa wyraźnie stanowi, że "Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu". Jak podkreśla B. Adamiak "Kwestia wykonalności ma istotne znaczenie dla możliwości skutecznej ochrony interesu prawnego przez jednostkę. Możliwość prawna wykonania decyzji nieostatecznej powodować może brak skuteczności ochrony na drodze postępowania odwoławczego, wywołać może bowiem stan prawny lub faktyczny, którego nie będzie można odwrócić." (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s.601). Reguła ta odpowiednio dotyczy także szczególnego środka zaskarżania jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowany w art. 127 § 3 kpa, bowiem, jak wskazuje się w literaturze, stosuje się do niego odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (por. w tym zakresie B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 594). Podkreślić w tym miejscu należy, że zasada dwuinstancyjności jest zasadą o randze konstytucyjnej, której wyrazem jest art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Podkreśla się w doktrynie, że "Sposób ujęcia tego prawa wskazuje, że winien on mieć szerokie zastosowanie, że nie ma podstaw do wprowadzania go tylko do postępowania sądowego. Każda ze stron może zatem zaskarżyć do wyższych instancji orzeczenie sądowe i decyzję administracyjną." (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, komentarz do art. 78). Orzekanie przez SKO w terminie, w którym decyzja nie miała jeszcze charakteru wykonalności i nie ekspirował dla strony termin do wniesienia środka zaskarżania może być traktowane jako działanie zmierzające w istocie do pozbawienia strony prawa do skorzystania z konstytucyjnego uprawnienia do weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji. W szczególności w sytuacji, w której SKO orzeka w I instancji wiadomym jest, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy będzie rozstrzygał ten sam organ a więc SKO, może to powodować u strony postępowania przeświadczenie, że wniesienie przez nią środka zaskarżania jest pozbawione sensu, bowiem już z tego działania organu wnioskować może, że jego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zostanie rozpoznany negatywnie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w chwili orzekania przez SKO brak było wymaganego prawem uzgodnienia ze starostą. Ewentualne przyszłe zdarzenia, a więc np. wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia, czy brak takiego wniosku i nabranie przez decyzję SKO cech ostateczności i wykonalności nie mają żadnego znaczenia prawnego, bowiem rozstrzygnięcie SKO zapadło z naruszeniem prawa procesowego. Wobec wskazanych uchybień Sąd nie rozpoznawał merytorycznych zarzutów skargi, bowiem na tym etapie postępowania jest to przedwczesne. W toku ponownego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zależności od rozstrzygnięć podjętych w związku z wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nieważności wskazywanego wyżej postanowienia poprowadzi ponowne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit.c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200 wskazanej wyżej ustawy.