II SA/Sz 877/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koszalinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 155 kpa i art. 9, art. 72 ust. 6,10, art. 74 ust. 1 pkt 3 lit. c, art. 78 ust. 4, art. 78a pkt 2, art. 106 ust. 2 i 3, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – uchylił z dniem [...] r. decyzję nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej M. P. – R. i K. R. jako rodzinie zastępczej ustanowionej na mocy umowy nr [...] o pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego z dnia[...] ., na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego M. G. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...]r., sygn.akt [...] orzekł o umieszczeniu małoletniego M. G. w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego M. P. – R. i K. R. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] została przyznana rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka na okres do dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ I instancji wskazał, że uchylił powyższą decyzję z dniem [...] r. z uwagi na to, iż decyzje uchylające są decyzjami konstytutywnymi, co oznacza, że mogą niwelować prawo jedynie na przyszłość. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r., sygn.akt [...] małoletni M. G. został umieszczony w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem wielodzietnej rodzinie zastępczej A. K. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu [...] r. W związku z powyższym pomoc pieniężna przysługiwała M. P. – R. i K. R. do dnia [...] . w wysokości [...] zł ([...] zł : [...] dni x [...] dni). Odwołanie od tej decyzji wniosła M. P. – R. , która zarzuciła, że okres za który została przyznana pomoc pieniężna określony został nieprawidłowo i wniosła o zmianę decyzji. Do odwołania przedłożyła pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] r., [...] dot. interpretacji art. 78a ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ., Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 78 ust. 1 – 4, art. 78a pkt 2, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity : Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. – R. : 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kwoty przyznanej pomocy pieniężnej za [...]r. i przyznało M. P. – R. i K. R., pełniących funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego, pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego M. G., od dnia [...]r. do dnia [...]r. w wysokości [...] zł; 2) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że stosownie do art. 107 § 1 kpa uzasadnienie decyzji jest integralną częścią decyzji. Zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., I OSK 966/05, LEX 201509). Kolegium podniosło też, że z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, czy też funkcje wewnętrzne dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998r., I SA 1896/97, LEX 44519). Wniesienie odwołania od uzasadnienia decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją nie ostateczną. W razie, gdy w uzasadnieniu organ przesądza o treści uprawnienia lub obowiązku strony stanowi ono rozstrzygnięcie sprawy, które jest jedynie umieszczone w niewłaściwym miejscu w prawnej strukturze decyzji (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 8, CH Beck W-wa 2006r., str. 573). Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, iż sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego M. G. w niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego przysługiwała M.P. – R. i K.R. do dnia [...]r. w wysokości[...] – jest rozstrzygnięciem w sprawie, a nie poglądem organu I instancji. W ocenie Kolegium, to rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] r., sygn.akt [...] umieścił małoletniego M. G. w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego M. P. – R.i K. R.. Organ I instancji decyzją z dnia[...] ., nr [...] przyznał tej rodzinie pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka na okres od dnia[...] . do dnia [...] r. w wysokości [...] zł. Następnie, małoletni M. G. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] ., sygn.akt [...] został umieszczony w zawodowej, niespokrewnionej z dzieckiem, wieloletniej rodzinie zastępczej A. K. Wprawdzie postanowienie z dnia [...]r. uprawomocniło się [...] ., lecz mimo starań rodzin zastępczych nie zostało im wydane. Rodziny otrzymały to orzeczenie dopiero[...] . i tego dnia dziecko zostało przekazane z pogotowia rodzinnego do rodziny zastępczej. Kolegium wskazując na treść art. 78 ust. 1 i art. 78 a ustawy o pomocy społecznej uznało, że organ I instancji błędnie przyjął, że pomoc pieniężna przysługuje stronie jedynie do dnia uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] r. tj. do dnia [...] r., w sytuacji faktycznego późniejszego wydania dziecka z przyczyn niezależnych od strony. Organ odwoławczy podkreślił, że pomoc pieniężna jest udzielana na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, za czas pobytu dziecka w tej rodzinie. Skoro rodzina zastępcza o charakterze pogotowia rodzinnego faktycznie dłużej sprawowała opiekę nad dzieckiem, niż wynikałoby to z postanowienia sądu i w tym czasie ponosiła koszty jego utrzymania, to niezasadna jest odmowa przyznania tej rodzinie pomocy pieniężnej za okres faktycznego utrzymania dziecka. W tej sytuacji, skoro wydanie dziecka z pogotowia rodzinnego do rodziny zastępczej A. K. nastąpiło dopiero[...] ., a do dnia [...]r. przebywało w pogotowiu rodzinnym małżonków R., to zasadne jest przyznanie pomocy za [...] r. w wysokości [...] zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w K., który zarzucił : 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 78 a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu, że udzielenie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka za okres pobytu dziecka w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego powinno obejmować okres faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, nie zaś ograniczać się do daty uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w K. [...] Wydziału R. z dnia [...] ., sygn.akt [...] zmieniającego rodzaj rodziny zastępczej, 2) naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażającego zasadę praworządności, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł między innymi, że stosownie do art. 78 a pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc pieniężną o której mowa w art. 78 ust. 3 i 4 tej ustawy przyznaje się za okres pobytu dziecka m.in. w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem wielodzietnej rodzinie zastępczej począwszy od dnia ustanowienia rodziny zastępczej. Pkt 2 tego artykułu mówi o przyznaniu tej pomocy za okres pobytu dziecka w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego – począwszy od dnia w którym dziecko zostało faktycznie w tej rodzinie umieszczone. Przepisy te wskazują zatem jedynie od kiedy należy liczyć czasokres przyznania pomocy pieniężnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia[...] . o umieszczeniu małoletniego M. G. w rodzinie zastępczej A. K., uprawomocniło się [...] r., zaś stronom wydano je[...] . Wtedy też nastąpiło faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. Dniem ustanowienia nowej rodziny zastępczej jest data uprawomocnienia się postanowienia Sądu z dnia [...]r. i z tą datą rozpoczęła sprawowanie funkcji nowa rodzina zastępcza A. K., a także ustały wszelkie przesłanki uzasadniające przyznanie pomocy pieniężnej rodzinie dotychczas spełniającej tę funkcję. Prokurator wskazał też, że świadczenie z pomocy społecznej przewidziane w art. 78 ustawy o pomocy społecznej nie ma na celu pełnego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, a rodzina zastępcza winna się liczyć z ewentualnością przeznaczenia własnych środków na potrzeby wychowanka (Komentarz do art. 78 cyt. Ustawy – Iwona Sierpowska ABC 2009r., publ. Lex). Od dnia 23 lutego 2011r. pomoc pieniężna zgodnie z ustawą przysługuje już A. K. Rozszerzające potraktowanie czasookresu faktycznego przebywania małoletniego w poprzedniej rodzinie spowoduje podwójne uprawnienia w zakresie tego samego świadczenia. Przyjęcie zaś innego poglądu byłoby sprzeczne z założeniami ustawodawcy. Ponadto Prokurator wyjaśnił, że działanie swoje oparł o analizę dokumentów nadesłanych przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., Dyrektor MOPS w K. [...] r. złożyła wniosek o rozważenie wniesienia skargi na decyzję SKO z dnia [...]r., z uwagi na potrzebę usunięcia stanu naruszenia prawa. Wprawdzie spór toczy się o świadczenie o małej wartości, lecz konieczne jest uzyskanie stanowiska Sądu, które będzie wskazówką do postępowania w podobnych sprawach w przyszłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej na rozprawie w dniu [...]r. podtrzymał skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w K. i rozszerzył wniosek o uchylenie również decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie zarzucił Prokurator, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez nie zastosowanie tego przepisu. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek ścisłego przestrzegania przepisów przewidujących odstępstwo od tej zasady. Instytucje : wznowienia postępowania uregulowana w przepisach od art. 145 do 152 kpa, nieważności postępowania, art. 156 – 158 kpa, zmiany ; uchylenia decyzji ostatecznej art. 154 kpa i 155 kpa, czyli tryby nadzwyczajne przewidują szczególne zasady postępowania i muszą być stosowne ściśle z zawartymi w nich uregulowaniami. Stąd płynie kolejny wniosek o niedopuszczalności zamiennego stosowania poszczególnych trybów nadzwyczajnych. Podstawę prawną zastosowania w niniejsze sprawie szczególnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej stanowił art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że de facto organy orzekające w sprawie nie stosowały tego przepisu, ponieważ jego zastosowanie wymagało zgody strony na zmianę na jej niekorzyść decyzji ostatecznej z dnia [...]r. nr [...]. Poza tym organy nie wykazały, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego poza uregulowaniami zawartymi w art. 154 i art. 155 przewiduje w art. 163 k.p.a. inny szczególny tryb uchylenia lub zmiany ostatecznej. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest m.in. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przy takim układzie przepisów istnienie w ustawie o pomocy społecznej uregulowania stanowiącego podstawę prawną zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na korzyść jak i na niekorzyść strony, powoduje pierwszeństwo stosowania tej regulacji w związku z art. 163 kpa w stosunku do trybu szczególnego przewidzianego w art. 155 k.p.a. Reasumując powyższe, Sąd stanął na stanowisku, że w realiach niniejszej sprawy ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. możliwe było wyłącznie na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w przypadku spełniania zawartych w tym przepisie przesłanek i z uwzględnieniem zasady, że wywołane zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej skutki dotyczyć mogą wyłącznie okoliczności na przyszłość, a więc po dacie wydania decyzji bowiem decyzja ta ma charakter decyzji konstytutywnej. Zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania czyni zbędnym odnoszenie się do kwestii materialnoprawnych wyłaniających się na tle wydania zaskarżonej decyzji. Zbędne jest bowiem rozstrzyganie kwestii materialnoprawnych w sytuacji, gdy uchylenie decyzji obu organów następuje z przyczyn proceduralnych i gdy nie ulega wątpliwości, że jedyne rozstrzygnięcie które może zapaść w niniejszej sprawie, z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydanej w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, to decyzja o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.