II SA/Sz 877/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1 i 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 6 oraz art. 2 ust. 2 pkt 12 lit. a i d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), orzekł o obowiązku zwrotu przez S. P. nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji w kwocie [...] zł. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że od dnia [...] r. S. P. odbywał szkolenie "[...] " w ramach projektu "Aktywizacja osób pozostających bez pracy w wieku powyżej 29 roku życia znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy w powiecie Miasto Ś. (II)", realizowane w ramach Działania 6.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego, trwające do dnia [...] r. W dniu [...] r. S. P. dostarczył zaświadczenie lekarskie ZUS ZLA o niezdolności do pracy od dnia [...]. . W dniu [...] r. do urzędu wpłynęła informacja z instytucji szkoleniowej o niedopuszczeniu ww. bezrobotnego do egzaminu czeladniczego z powodu braku aktywności, opuszczeniem zajęć oraz w związku z niestosownym zachowaniem wobec instruktora zajęć praktycznych. Powiatowy Urząd Pracy w Ś. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, przeprowadzając rozmowy z uczestnikami szkolenia oraz z wykładowcą, które potwierdziły informację z instytucji szkoleniowej. Od dnia [...] r. S. P. nie uczestniczył w szkoleniu. W dniu [...] r. do urzędu wpłynęło pismo z instytucji szkoleniowej, informujące, iż bezrobotny nie ukończył szkolenia [...] , gdyż nie przepracował odpowiedniej ilości godzin, która uniemożliwia przystąpienie do egzaminu. W związku z tym decyzją Prezydenta Miasta Ś. nr [...] z dnia [...] r. orzeczono o utracie przez ww. stronę prawa do stypendium z dniem [...] r., a decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. Od powyższych decyzji nie wniesiono odwołania. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że koszty ww. szkolenia poniesione przez urząd są nienależnie pobranym świadczeniem, a zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia w rozpoznawanej sprawie to należność wypłacona instytucji szkoleniowej poniesiona z [...] w kwocie [...] zł oraz koszty badań lekarskich poniesione z FP w kwocie [...] zł, zatem całkowita należność wobec Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. wynosi [...] zł. S. P. odwołał się od powyższej decyzji. W odwołaniu podniósł, że przebywał na zwolnieniu lekarskim do dnia egzaminu, co stało się przyczyną nieukończenia kursu "[...] ", nie został dopuszczony do egzaminu i nikt go nie poinformował, iż może nadal uczęszczać na kurs po ustaniu zwolnienia. Zdaniem odwołującego się opuszczenie paru godzin szkolenia nie wpływa na umiejętności kucharskie. Kurs został źle zorganizowany, zaś pracownicy PUP są niekompetentni. Wskazał nadto na niewłaściwą konstrukcję umowy szkoleniowej. Do odwołania dołączył dokumenty dotyczące szkolenia, m.in. listę obecności za [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 41 ust. 6 i art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż S. P. zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji podpisał oświadczenie, że jest zdolny i gotowy do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. W dniu [...] r. został skierowany na szkolenie "[...] " mające odbywać się w okresie od [...] r. do [...] r. na podstawie umowy szkoleniowej nr [...] zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta Ś. instytucją szkoleniową (datę końcową kursu zmieniono następnie aneksem do umowy na dzień [...] r.). Według ustaleń organu I instancji bezrobotny nie uczestniczył w zajęciach praktycznych w liczbie godzin umożliwiającej przystąpienie do egzaminu. Został poinformowany przez instytucję szkoleniową, że z uwagi na zwolnienie lekarskie może dokończyć szkolenie i przystąpić do egzaminu w późniejszym terminie, jednakże nie był zainteresowany tą propozycją. Również pracownik PUP w dniu [...] poinformował stronę, że pomimo absencji może dokończyć szkolenie i przystąpić do egzaminu w terminie późniejszym, jednak S. P. na to nie wyraził zgody (vide: notatka służbowa z dnia [...] r.). Organ II instancji powołując się dalej na treść art. 41 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ww. ustawy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zasadna. Strona z dniem [...] r. przerwała szkolenie bez wskazania przyczyny, nie skorzystała również z propozycji dokończenia szkolenia i złożenia egzaminu w terminie późniejszym. Nieobecność strony na zajęciach szkoleniowych potwierdzona zaświadczeniem lekarskim została uwzględniona i za ten okres zostało stronie wypłacone stypendium. Nadto strona przed wydaniem zaskarżonej decyzji skorzystała z prawa czynnego udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 k.p.a., zapoznała się z zebranym materiałem dowodowym i nie wniosła nowych dowodów w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność przerwania szkolenia z winy strony została wystarczająco udowodniona. S. P. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy, w sposób wszechstronny i wyczerpujący, w szczególności błędnym uznaniu, że skarżący przerwał szkolenie ze swojej winy bez wskazania przyczyny, a w konsekwencji przyjęciu, że strona skarżąca z własnej winy nie ukończyła szkolenia; b) braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu kosztów szkolenia. Zdaniem skarżącego z powyższą decyzją nie można się zgodzić, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa i jest niezgodna ze stanem faktycznym sprawy. Przede wszystkim, zarówno decyzja organu I i II instancji wskazuje jedynie obowiązujące przepisy prawa, bez dokonania próby jakiejkolwiek ich wykładni. Nadto zarówno organ I jak i II instancji nie podjął prób wyjaśnienia z jakich powodów nie ukończył szkolenia. W ocenie skarżącego zebrany w toku prowadzonego postępowania materiał dowodowy nie wyjaśnia i nie daje podstaw do uznania, że nie ukończył szkolenia z własnej winy. Przedłożył zaświadczenie od lekarza o niezdolności do pracy i z powodu braku uczestnictwa w zajęciach praktycznych w liczbie godzin umożliwiającej przystąpienie do egzaminu, nie mógł ukończyć kursu. Ponadto rzekome niestosowne zachowanie względem wykładowcy nie powinno mieć żadnego wpływu na wydawane decyzje. Ze skierowania na szkolenie z dnia [...] r., znajdującego się w aktach sprawy, nie wynika w ilu godzinach zajęć praktycznych należy uczestniczyć, aby zostać dopuszczonym do egzaminu oraz czy w przypadku usprawiedliwionej nieobecności na zajęciach też można nie być dopuszczonym do egzaminu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wyjaśnił, że stawił się na egzamin w dniu [...] r. ale nie został dopuszczony przez szefa kuchni, który stwierdził, że nie posiada odpowiednich kwalifikacji ze względu na nieobecności na szkoleniu. Udał się wówczas do pracownika PUP w Ś. i poinformował o zaistniałej sytuacji. Pracownik stwierdził, że ta sytuacja jest nietypowa i został odesłany. Był również u Dyrektora Urzędu Pracy, ale również nie uzyskał odpowiedzi co w tej sytuacji zrobić. Nie zaproponowano mu możliwości ukończenia szkolenia i zdania egzaminu w terminie późniejszym. Nie otrzymał żadnego pisma w tej sprawie. Otrzymał program szkolenia, lecz z umową dotyczącą zorganizowania szkolenia zapoznał się w terminie późniejszym, po tym jak wystąpił z wnioskiem o doręczenie jej kserokopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 2016, poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., dokonana według wskazanego wyżej kryterium legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy wykazała, że decyzja ta jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W myśl art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645), zwanej dalej " ustawa o promocji [...]" osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Z przepisu ust. 1 pkt 4 wynika natomiast, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się koszty szkolenia w przypadku określonym w art. 41 ust. 6 lub w przypadku, gdy skierowanie na szkolenie nastąpiło na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę skierowaną na szkolenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, ukształtowany został pogląd, iż istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że jej się ono nie należy, pod warunkiem, że została prawidłowo pouczona o przesłankach nabycia lub utraty prawa do zasiłku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1034/08, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że przepis art. 76 ust. 2 pkt 4 odwołuje się również do przepisu art. 41 ust. 6 ustawy o promocji [...], który stanowi, że osoba, która z własnej winy nie ukończyła szkolenia, jest obowiązana do zwrotu kosztów szkolenia, z wyjątkiem przypadku, gdy przyczyną nieukończenia szkolenia było podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że koniecznym warunkiem uznania nienależnego charakteru świadczenia pieniężnego pobranego przez osobę bezrobotną jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: nieukończenie szkolenia, więc niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku ukończenia szkolenia nałożonego na bezrobotnego, na które skierował go organ pracy oraz wina bezrobotnego, rozumiana jako naganny stosunek psychiczny osoby do podejmowanego działania, uzewnętrzniający się w podjęciu lub zaniechaniu podjęcia określonych czynności i wyrażający się w zachowaniu umyślnym lub nieumyślnym (lekkomyślność lub niedbalstwo), przy czym okolicznością wyłączającą odpowiedzialność finansową jest podjęcie zatrudnienia, jako powód nieukończenia szkolenia. W sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonał nałożonego nań obowiązku ukończenia szkolenia, na które skierował go organ pracy, co nie nastąpiło z powodu podjęcia zatrudnienia. Tym samym kwestią sporną było ustalenie czy nieukończenie przez skarżącego szkolenia nastąpiło z jego winy. Skarżący został skierowany na szkolenie przez Powiatowy Urząd Pracy w Ś. na szkolenie "[...] " w dniach od [...] r. do [...] r. (datę końcową szkolenia zmieniono aneksem do umowy na dzień [...] .) w instytucji szkoleniowej [...] J. L.. W skierowaniu został poinformowany m.in. o obowiązku zwrotu kosztów szkolenia w przypadku nieukończenia szkolenia z własnej winy. Niesporne jest w rozpoznawanej sprawie, że skarżący rozpoczął w wyznaczonym terminie szkolenie, brał w nim udział, lecz w dniach od [...][...] r. przebywał na zwolnieniu lekarskim (druk ZUS ZLA k. 16 akt adm.). Po powrocie ze zwolnienia nie został dopuszczony do egzaminu i tym samym nie ukończył szkolenia. Z akt administracyjnych sprawy załączonych do skargi nie wynika, że organy podjęły jakiekolwiek czynności procesowe zmierzające do ustalenia, czy skarżący oprócz zwolnienia lekarskiego opuścił bez usprawiedliwienia inne godziny szkolenia, czy zamierzał kontynuować szkolenie, czy istniała możliwość uzupełnienia programu szkolenia oraz przystąpienia przez skarżącego do egzaminu końcowego. Nadto, skarżący nie został wezwany do złożenia wyjaśnień co do przyczyn nieukończenia szkolenia. Brak jest również dowodów na okoliczność, że zażądano wyjaśnień od prowadzącego szkolenie co do możliwości kontynuowania szkolenia przez S. P. oraz warunków uzupełnienia programu szkolenia. Wszystkie czynności podejmowane przez pracowników PUP w Ś. w odniesieniu do sytuacji skarżącego, w tym w kwestiach dotyczących możliwości ukończenia przez skarżącego szkolenia, mają charakter jednostronny, odzwierciedla je jedynie treść notatek służbowych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 75 zawierają otwarty katalog środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, lecz "notatka służbowa" nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi dowodu prawdziwości tego co zostało w niej stwierdzone. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest takie prowadzenie akt postępowania administracyjnego, by należycie odzwierciedlały one przebieg postępowania. Dopiero bowiem takie akta pozwalają przyjąć, że utrwalone w nich czynności procesowe należycie oddają przebieg postępowania, a nadto upoważniają do dokonania oceny, czy ustalenia oparte na utrwalonych w aktach dowodach są prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organów było ustalenie, czy skarżący - jak twierdzi organ - z własnej winy nie ukończył szkolenia, nie chciał uzupełnić programu szkolenia oraz przystąpić do egzaminu pomimo złożeniu mu konkretnych propozycji w tym zakresie co skutkuje obowiązkiem zwrotu kosztów szkolenia, czy też nie ukończył szkolenia - tak jak twierdzi skarżący - bez własnej winy, albowiem po powrocie ze zwolnienia lekarskiego nie umożliwiono mu kontynuacji szkolenia i przystąpienia do egzaminu. Powyższe kwestie, stanowiące oś sporu, wymagają prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co może zapewnić wyłącznie prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie wyjaśniające ma obowiązek uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie by ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W innym wypadku ocena może prowadzić do naruszenia reguł swobodnej oceny dowodów. Nie jest jednak możliwe dokonanie prawidłowych ustaleń wyłącznie w oparciu o notatki służbowe, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie dowodowe ma bowiem prowadzić do wykazania istnienia (udowodnienia) danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Temu właśnie mają służyć środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. Z decyzji organów obu instancji, ze względu na nieustalenie stanu faktycznego sprawy, będące skutkiem niewłaściwie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynika, czy skarżący w sposób przez niego zawiniony nie ukończył szkolenia czy też zawiniły organy nie podejmując zdecydowanych i realnych działań zmierzających do umożliwienia ukończenia szkolenia przez skarżącego. Zobowiązywanie zatem skarżącego do zwrotu kosztów szkolenia jako nienależnie pobranego świadczenia, w takim stanie sprawy, jest co najmniej przedwczesne. Ostatecznie, mając na względzie opisane wyżej uchybienia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rzeczą organów będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem powyższych wskazań, którymi organ jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oraz procedury administracyjnej, w tym wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.