II SA/Sz 879/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071), art. 7,8 i 9 ust. 1, ust. 1a, 1b i 1c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. Sp. z o.o. z siedzibą w P od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] Nr [...] odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] Nr [...] udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku jest niekwestionowanym obowiązkiem gmin. W tym celu ustawodawca zobowiązał gminy do stworzenia warunków niezbędnych do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub do zapewnienia wykonania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Jednocześnie rada gminy ma obowiązek ustalić w drodze uchwały (prawa o charakterze miejscowym) szczegółowe zasady i sposób usuwania odpadów komunalnych zarówno z nieruchomości, jak i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ustawy). Prowadzenie omawianej działalności polegającej na odbieraniu od właścicieli nieruchomości stałych odpadów komunalnych przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne wymaga, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, uzyskania zezwolenia, co oznacza, iż działalność ta podlega ograniczeniu w drodze publiczno prawnej reglamentacji, czego potwierdzeniem jest również art. 7 ust. 3 tej ustawy, stanowiącego, iż organ, któremu przypasano wydawanie zezwoleń, określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia powinni spełniać. W ocenie Kolegium przedstawiony stan prawny potwierdza ograniczenie konstytucyjnej swobody prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej w imię wartości godnych ochrony publicznoprawnej (interes publiczny). Organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia rozstrzyga także kwestię relacji pomiędzy interesem publicznym zasługującym na ochronę prawną, a słusznym interesem strony. W przedmiotowej sprawie Burmistrz B. określając wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o zezwolenie, miał na względzie interes publiczny gminy – Miasta B., dla którego uchwalony został Plan Gospodarki Odpadami wskazujący składowisko odpadów w K. jako miejsce, do którego odpady mają być przekazywane. Składowisko w K. wskazane jest również w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, czyli spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 3a pkt 2 cyt. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, że we wniosku o udzielenie zezwolenia wnioskodawca winien udokumentować gotowość przyjęcia odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę (a nie przedsiębiorców) prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów, spełniającego wymagania art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, czyli z terenu województwa, w którym odpady zostały wytworzone, zaś składowisko w K. ten wymóg spełnia. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1e pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, organ ma prawo odmówić zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami. Dlatego też Spółka we wniosku wskazała składowisko w K., czyli określiła sposób gospodarowania nimi zgodny ze sposobem wynikającym z Planu Gospodarki Odpadami dla B. Odnosząc się do chybionego w jego ocenie, zarzutu naruszenia art. 155 kpa organ podał, że zmianie sprzeciwiają się przepisy szczególne w postaci Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta B., Regulaminu utrzymania czystości i porządku dla Miasta B. oraz zarządzenia Burmistrza B. określającego "Wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta B. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. R. S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzuciła jej naruszenie: 1) § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, 2) art. 3 ust. 2,3 i 4 ustawy o odpadach, 3) art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 4) art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, iż prawidłowa i zgodna z prawem jest sytuacja, w której zawężono możliwość wywozu odpadów do jednego miejsca wskazanego w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, 5) art. 155 kpa poprzez odnowę zmiany decyzji w sytuacji, gdy za taką zmianę przemawia zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z dnia [...] Nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu podniosła, że wskazanie tylko jednego miejsca, do którego odpady mają być przekazywane jest nieważne, albowiem w sposób rażący narusza wiele bezwzględnie obowiązujących przepisów, tj. art. 9 ust. 2,3 i 4 ustawy o odpadach, art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska. Takie postępowanie wydającego zezwolenie może uniemożliwić prawidłową realizację zasad określonych w powyższych przepisach, a nadto prowadzi do praktyki monopolistycznej, dyskryminuje skarżącą i narusza zasady równości podmiotów oraz konkurencyjności. Z tych względów zdaniem skarżącej istnieją przesłanki wskazane w art. 155 kpa, czyli słuszny interes strony oraz interes społeczny, przemawiający za wnioskowaną zmianą decyzji. Skarżąca Spółka dodała, że pismem z dnia [...] wezwała Radę Miasta w B do zmiany Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta B w ten sposób, że wprowadzona zostanie możliwość wywożenia odpadów do wszystkich zawartych w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Powołała się w tej kwestii na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006r. sygn.akt II SA/Wr 546/06, w którym Sąd wyraził pogląd zbieżny z przedstawionym przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie powyższego przepisu stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa dopuszczalna jest wyłącznie wtedy, gdy brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999r. sygn.akt III RN 101/98, OSN 1999r., Nr 20, poz.637). Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianę decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Biorąc pod uwagę regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 uzasadnione jest stwierdzenie, że przedmiotem postępowania uregulowanego w art. 155 kpa jest ocena istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Tylko w przypadku ustalenia przez organ administracji publicznej łącznego zaistnienia tych przesłanek możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej. Za tym, że przedmiotem postępowania przewidzianego w omawianym przepisie jest jedynie ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej i zakończenia postępowania decyzją o treści określonej tym przepisem, natomiast nie prowadzi do dalszego postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co ma miejsce w przypadku wznowienia postępowania, przemawia treść art. 154 § 2 kpa, który w myśl art. 155 stosuje się odpowiednio. Zarówno poglądy doktryny, jak i dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego są w tej kwestii zbieżne. Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 13 grudnia 1996r. sygn.akt III SA 1207/95 zajął stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że : "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych". Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 13 sierpnia 1997r. sygn, akr III SA 54/96 stwierdzając, że : "Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej jej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony". Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny zdaje się wywodzić właśnie z oceny zastosowanych przy wydawaniu decyzji ostatecznej przepisów prawa. Swój wniosek o zmianę decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta B z dnia [...] nr [...] uzasadniła wyłącznie treścią wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006r. sygn.akt II SA/Wr 546/06, w którym stwierdzono m.in., że "Miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych wynikają z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i Burmistrz nie ma kompetencji do narzucania przedsiębiorcom starającym się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów konkretnych miejsc, do których odpady te mają być wywożone". Również argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej oraz w skardze na utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w swej istocie sprowadzają się do wskazywania naruszeń prawa materialnego. Interes strony postępowania, jak precyzuje to przepis art. 155 kpa, winien być przy tym "słuszny", i to "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998r., ISA/Ka 1744/96, niepublikowany). Strona skarżąca zaś w skardze powołuje się na praktyki monopolistyczne i naruszenie zasady równości oraz konkurencyjności przez organ wydający zezwolenie. Z powyższych względów bez znaczenia jest również informacja o skierowaniu przez skarżącą do Rady Miasta w B wniosku o zmianę Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta B poprzez uniemożliwienie wywożenia odpadów do wszystkich zawartych w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami miejsc odzysku lub unieszkodliwienia odpadów oraz podjęciu przez Radę działań mających na celu usunięcie naruszenia prawa. Ponadto w kwestii zgodności z prawem uchwały stanowiącej w/w plan gospodarki odpadami Sąd w niniejszej sprawie wypowiadać się nie może. Marginalnie należy zauważyć, że również organ w zaskarżonej decyzji wydanej przecież w postępowaniu nadzwyczajnym unormowanym w art. 155 kpa, dość lakonicznie odnosi się do sprawy przesłanek stosowania tego przepisu, natomiast koncentruje się na przepisach prawa materialnego mających znaczenie dla oceny decyzji zezwalającej skarżącej spółce na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Wynika to jednak w znacznej mierze z odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Należy ponadto podnieść, iż chybione jest stanowisko organu, że zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne będące aktami normatywnymi organów samorządu terytorialnego. Z treści przepisu art. 155 wynika, że chodzi tu o przepisy szczególne rangi ustawowej, tak by mogły skutecznie wyłączać jego stosowanie. Tym niemniej stwierdzone uchybienia przepisów postępowania, a zasadniczo art. 155 kpa, by mogły być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, musiałyby mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie zaś jest prawidłowe, a zatem skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.