II SA/Sz 88/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi N. Spółki [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta K. prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem N. Sp. z o.o. w P., dalej jako "skarżąca", "wnioskodawczyni", "inwestorka", o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, na działkach nr [...], [...] i [...], przy ul. [...] w K.. Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 123 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku inwestorki z dnia 14 września 2022 r., w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, zawiesił postępowanie administracyjne. W zażaleniu na postanowienie D. Sp. z o.o. w S., dalej: "żaląca się", "spółka", wniosła o jego uchylenie argumentując, że jest jedynym właścicielem działki objętej postępowaniem głównym i poinformowała organ o okolicznościach trwałej utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez N. Sp. z o.o. Według spółki już począwszy od 1 stycznia 2022 r. wnioskodawczyni nie ma ani prawnych, ani faktycznych możliwości dysponowania gruntem. Odmowa przez N. spółkę z o.o. zawarcia umowy przyrzeczonej sprzedaży nieruchomości na podstawie umowy przedwstępnej, spowodowała z przyczyn leżących wyłącznie po stronie tej spółki cofnięcie jej wszelkich pełnomocnictw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowi to trwałą przyczynę konieczności stwierdzenia przez organ bezprzedmiotowości wszczętego postępowania, a co za tym idzie jego umorzenie lub zakończenie poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia dokumentacji budowlanej i wydania pozwolenia na budowę. Tym samym, w ocenie żalącej się, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem istotnego jej interesu, jako właściciela nieruchomości oraz zasad prowadzenia i finalizowania postępowań administracyjnych wynikających z k.p.a., w tym art. 104 § 1 i następne, poprzez jego błędne zastosowanie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy po zrelacjonowaniu stanu sprawy wskazał, że fakultatywne zawieszenie postępowania przewidziane w powyższym przepisie dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego przez organ na wniosek uprawnionej strony. Co więcej, wyłącznie strona, z inicjatywy której zostało wszczęte postępowanie, jest uprawniona do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Jednakże wola strony, która zainicjowała postępowanie nie może automatycznie przesądzić o wystąpieniu żądanego skutku procesowego, a więc o zawieszeniu postępowania. Wystąpienie o zawieszenie jest co prawda zasadniczym elementem proceduralnym składającym się na podstawę rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia, niemniej organ, obok żądania strony, ma obowiązek zbadać wystąpienie także innych przesłanek zawieszenia wymienionych w art. 98 § 1 k.p.a. Przesłankami tymi jest brak sprzeciwu pozostałych stron oraz brak zagrożenia dla interesu społecznego. Przede wszystkim więc skuteczność wniosku o zawieszenie postępowania złożonego przez stronę, z inicjatywy której postępowanie zostało wszczęte, zależy od braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Przepis art. 98 § 1 k.p.a. nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, stąd też przyjmuje się, że zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w dowolnej formie. Organ odwoławczy ustalił na podstawie akt sprawy, że obok inwestorki w postępowaniu występują również inne strony. Zatem po złożeniu wniosku o zawieszenie postępowania organ I instancji powinien wystąpić do tych stron, pouczając o prawie złożenia sprzeciwu i jego skutkach, a także skutkach zawieszenia postępowania. Dopiero po upływie wyznaczonego przez organ terminu do złożenia sprzeciwu możliwe jest dokonanie oceny, czy zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania i zweryfikowanie kolejnej przesłanki dotyczącej zagrożenia dla interesu społecznego. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta K. nie poinformował o złożonym przez inwestorkę wniosku o zawieszenie postępowania żadnej ze stron postępowania, w tym żalącej się, uniemożliwiając ewentualne złożenie sprzeciwu. Niedopełnienie tego obowiązku przez organ I instancji, według Wojewody, stanowi istotne naruszenie dyspozycji art. 98 § 1 k.p.a. i powoduje, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe. D. Sp. z o.o. w S., działając przez adwokata, wywiodła skargę na powyżej opisane postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 98 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zaszła przesłanka skutkująca koniecznością odmowy zawieszenia niniejszego postępowania, z uwagi na brak uzyskania informacji w zakresie stanowiska D. Sp. z o.o., podczas gdy w sprawie została spełniona przesłanka braku sprzeciwu stron, tj.: a) pomimo uprzedniego dwukrotnego zawieszania przedmiotowej sprawy żaląca się nigdy takiego sprzeciwu nie wnosiła, ergo ciężko było oczekiwać, iż nagle taki sprzeciw wniesie; b) spółka w swoim zażaleniu nie kwestionowała faktu samego zawieszenia postępowania i nie wskazywała, że tej kwestii się sprzeciwia, a sprzeciwiała się jedynie kwestii dysponowania przez inwestorkę tytułem prawnym do nieruchomości (a więc merytorycznemu zagadnieniu w sprawie); - ergo w niniejszej sprawie zaszły wszystkie przesłanki umożliwiające organowi I instancji zgodne z prawem zawieszenie postępowania w trybie art. 98 k.p.a; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przejawiające się w braku zawiadomienia skarżącej przez organ II instancji o zebraniu w sprawie materiału dowodowego, co umożliwiłoby mu wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaprezentowanie swojego stanowiska w sprawie, w szczególności zaś wskazanie, że: a) w niniejszej sprawie żaląca się nie sprzeciwiła się skutecznie zawieszeniu postępowania i nawet nie podejmowała takich prób; b) spełnione zostały pozostałe przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego w sposób niezgodny z ustawowym wzorem, z uwagi na fakt, że sporządzone przez organ II instancji uzasadnienie faktyczne jest niepełne, bowiem organ II instancji nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a w szczególności nie zawiera odniesienia do szerokich twierdzeń żalącej się spółki dotyczących braku tytułu prawnego do nieruchomości wskazanych w zażaleniu oraz powodów uchylenia postanowienia w sprawie, w sytuacji gdy nawet spółka w swoim zażaleniu nie wskazywała, że kwestionuje wydane postanowienie (a jedynie kwestie materialne). Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca wskazała odnośnie do naruszenia art. 98 k.p.a., że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, a żaląca się nie złożyła i nawet nie zamierzała złożyć sprzeciwu w sprawie, skoro nawet w zażaleniu nie podniósł tej kwestii, a odniosła się do meritum sprawy. Odnosząc się do naruszenia art. 10 k.p.a. skarżąca argumentowała, że organ II instancji nie zawiadomił jej, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, z którym może się zapoznać i odnośnie którego może się wypowiedzieć, przed wydaniem przez niego postanowienia. Według skarżącej, gdyby miała taką możliwość, to by wskazała na fakt, iż wcześniej organ I instancji dwukrotnie zawieszał postępowanie i żaląca się nigdy w tej sprawie nie interweniowała, a ponadto że nawet mimo wniesienia zażalenia spółka tego faktu nie kwestionowała (a jedynie kwestie materialnoprawne dotyczące tytułu prawnego do nieruchomości). Do tego do dnia dzisiejszego sprzeciwu nie zgłosiła. W zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zdaniem skarżącej, organ II instancji nie dopełnił wymogów normy prawnej zawartej w dyspozycji powołanego przepisu, gdyż sporządzone przez niego uzasadnienie faktyczne jest niepełne, bowiem nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W szczególności sporządzając je organ odwoławczy nie odniósł się całościowo do treści wniesionego zażalenia. Powinien był bowiem wskazać, które z przytoczonych przez żalącą się faktów zostały przez organ uznane za udowodnione, a które nie oraz dlaczego. Organ II instancji nie dokonał jednak żadnej ze wskazanych czynności. Sporządzone uzasadnienie nie wyjaśnia w pełni, jak przebiegał proces myślowy organu II instancji podczas wydawania postanowienia, jak i jakie dowody wskazane przez żalącą się spółkę zostały przez organ II instancji uznane za wiarygodne - wykazujące powołaną przez nią okoliczność braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości. W odpowiedzi organu na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się niezasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza prawa. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie, którym organ odwoławczy uchylił postanowienie o zawieszeniu - na wniosek inwestorki, postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i odmówił jego zawieszenia, argumentując, że postanowienie zostało wydane bez uprzedniego poinformowania o wniosku o zawieszenie pozostałych stron postępowania i umożliwienia im złożenia sprzeciwu. Ponadto organ zwrócił uwagę na okoliczność, że jedna ze stron taki sprzeciw, w zażaleniu na postanowienie zgłosiła, a zatem konieczne było – oprócz uchylenia zaskarżonego postanowienia, orzeczenie o odmowie zawieszenia postępowania. Na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis ten przewiduje możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek strony, która je zainicjowała, pod dwoma warunkami – po pierwsze jeżeli zawieszeniu nie sprzeciwią się inne strony postępowania i po drugie, jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. Użycie spójnika "oraz" przesądza o tym, że oba wspomniane warunki muszą wystąpić łącznie. Oznacza to, że rzeczą organu, do którego skierowano wniosek o zawieszenie postępowania jest poinformowanie o jego treści, a także o prawie do zgłoszenia sprzeciwu wobec zawieszenia, pozostałych stron. Przywołany przepis, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, nie przewiduje szczególnej formy dla zgłoszenia sprzeciwu. W praktyce może to nastąpić przez wyznaczenie pozostałym stronom terminu, do którego powinny się wypowiedzieć w sprawę wniosku, pod rygorem przyjęcia, że sprzeciwu nie zgłaszają. Wówczas, bądź po uzyskaniu pisemnego oświadczenia o braku sprzeciwu, bądź po upływie zakreślonego terminu zawieszenie postępowania stanie się możliwe, pod warunkiem wszakże, że dokonana przez organ analiza doprowadzi do wniosku, iż zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Zawieszenie postępowania bez uzyskania stanowiska pozostałych stron postępowania i bez przeprowadzenia analizy, o której mowa wyżej stanowi istotne uchybienie i naruszenie praw procesowych pozostałych stron postępowania. Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji, zawieszając postępowanie na wniosek inwestorki nie dopełnił żadnego z przewidzianych w art. 98 § 1 k.p.a. obowiązków. Miał zatem rację organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie. Trafnie również organ ten orzekł o odmowie zawieszenia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jedna ze stron sprzeciw wobec zawieszenia postępowania zgłosiła na etapie postępowania odwoławczego. Należy przy tym podkreślić, że żaląca się spółka, jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, czego skarżąca nie kwestionuje, ma interes prawny w rozstrzygnięciu, a w konsekwencji jest stroną postępowania, której przysługują wszystkie prawa procesowe, w tym zgłoszenie sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania administracyjnego. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż poprzednio strona ta sprzeciwu wobec zawieszenia nie zgłaszała. Okoliczność ta nie legalizuje obecnie ocenianego, wadliwie wydanego postanowienia. Na marginesie zauważyć należy, że poprzednio wydane postanowienia o zawieszeniu zostały wydane z podobnym uchybieniem. Wbrew wywodom skarżącej z treści zażalenia jasno wynika, że żaląca się spółka sprzeciwia się nie tylko zawieszeniu postępowania, ale w ogóle dalszemu procedowaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że skarżąca nie dysponuje obecnie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ta ostatnia okoliczność pozostaje bez znaczenia, bowiem w postępowaniu wpadkowym, jakim jest rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania ani organ, ani Sąd nie badają kwestii związanych z przesłankami umożliwiającymi wydanie decyzji merytorycznej. Ocenie podlegało wyłącznie to, czy zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania na wniosek strony, o których mowa w art. 98 § 1 k.p.a. i została ona przez organ odwoławczy dokonana prawidłowo. Nie ma racji skarżąca wywodząc, że naruszenie art. 10 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podnoszone w skardze argumenty, z których wynika, że skarżąca chciała zwrócić uwagę organu na to, że do uprzednio wydanych postanowień o zawieszeniu postępowania nie wnoszono sprzeciwów ani zażaleń, w szczególności nie czyniła tego żaląca się spółka, pozostają bez znaczenia i nie mogły wpłynąć na odmienną ocenę prawidłowości wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia z przyczyn wyżej wskazanych. Dodatkowo podkreślić należy, że brak sprzeciwu na wcześniejszym etapie postępowania, pomijając wspomnianą wyżej wadliwość wydanych postanowień o zawieszeniu, nie wyklucza możliwości wniesienia sprzeciwu na etapie późniejszym i nie ma żadnego wpływu na ocenę dopuszczalności zawieszenia postępowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.