II SA/Sz 880/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. K. i W. K. kwotę [...] /[...] /złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. i M.K. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...], wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku J.P. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie "bliźniaczej" z garażami oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działkach nr[...]. Argumentując swoje stanowisko wnioskodawcy zarzucili wskazanej decyzji wadliwe określenie drogi dojazdowej zawarte w pkt 2 ust. 2.1.1 oraz wadliwe rozpoznanie służebności przejazdu i przechodu w pkt 2.4.4, a także pominięcie wnioskodawców jako stron postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku M. i W.K. w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. Organ przytoczył treść art. 28 K.p.a. definiującego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, którą może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Odnosząc się z kolei do pojęcia interesu prawnego organ wskazał, powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, że należy go oprzeć na konkretnym przepisie prawa materialnego. W świetle wyrażonego stanowiska Kolegium stwierdziło, że przymiot strony nie przysługuje M. i W.K., bowiem nieruchomość wnioskodawców nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a planowane istnienie służebności przechodu i przejazdu oraz wykonywanie tego prawa jest niezależne od faktu zabudowy działek o nr [...]. Zdaniem organu, ewentualne zabudowanie przedmiotowych działek gruntu nie posiada żadnego obiektywnego wpływu na wykonywanie prawa skarżących do ich nieruchomości, czyli działki nr [...], w tym obowiązku do znoszenia obciążenia ustanowioną służebnością. Kwestia zaś wygaśnięcia przedmiotowej służebności, jako mającej charakter cywilny, nie podlega badaniu w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, dla oceny prawidłowości badanej decyzji wystarczającym jest istnienie tej służebności w czasie wydania decyzji przez Wójta Gminy [...], co nie może budzić żadnych wątpliwości. Kwestionując powyższą decyzję M. i W.K. złożyli do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, że jako właściciele działki przez którą miałaby przebiegać komunikacja do działki inwestorów, czyli małżeństwa P., zostali oni pominięci na etapie ustalania warunków zabudowy dotyczącej tej działki. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w pkt 1 swojego rozstrzygnięcia uchyliło decyzję własną z dnia [...], a w pkt 2 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że M. i W.K. mają legitymację do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. w kontekście istnienia ograniczonego prawa rzeczowego, którym jest obciążona, należąca do nich nieruchomość o nr [...] – tj. służebność przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenia mediów. W dalszej części uzasadnienia Kolegium rozpoznało wniosek M. i W.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]przytaczając jednocześnie treść art. 156 K.p.a. Organ wyjaśnił, że wobec braku powołania przez stronę wnioskującą o stwierdzenie nieważności konkretnej przesłanki, w kontekście treści zarzutów przyjął, że może ona opierać się jedynie na przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – dotyczącej wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając wniosek w powołanych ramach Kolegium stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy [...] i ustaliło, w oparciu o zapis zamieszczony w ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] należąca do wnioskodawców obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu oraz poprowadzenia mediów przez pas o szerokości 9 metrów wzdłuż drogi oznaczonej numerem [...]na rzecz każdoczesnego właściciela działek gruntu nr [...]. Kolegium stwierdziło, że określenie w załączniku graficznym decyzji nr [...] wewnętrznej drogi dojazdowej do terenu inwestycji, jako pas o szerokości około 8 metrów, nie może stanowić o rażącym naruszeniu przepisów prawa przez wskazaną decyzję. Ponadto organ wyjaśnił, że zarzut pominięcia wnioskodawców w rozdzielniku od decyzji nr [...] nie może skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji, a stanowi jedynie podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją M. i W.K. złożyli nań skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy działek nr [...] oraz których właścicielami są A. i J.P. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji "jednowątkowość" mającą polegać na uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o zbadanie poprawności decyzji z dnia[...]. Dodatkowo skarżący wskazali, że zarówno Wójt Gminy [...], jak również Kolegium nie zauważyli, że decyzja nr [...] narusza dwa istotne przepisy prawa: - art. 293 § 1 Kodeksu cywilnego – w myśl którego służebność gruntowa wygasa wskutek niewykonywania przez lat dziesięć, odnosząc tą sytuację do niewykonywania służebności przejazdu i przechodu przez A. i Z.P. w stosunku do działek o nr [...]; - art. 231 § 1 Kodeksu karnego, przywołując go w kontekście zachowania pracownika Urzędu Gminy [...] – W.S., która nie powiadomiła skarżących o decyzji z dnia[...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący – W.K. podkreślił, że popiera skargę oraz oświadczył, że: w pkt 1 decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze częściowo przyznano im rację, jednak całkowicie nie zgadza się z pkt 2 decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega na zbadaniu, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie nie doszło do istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia uchybień przepisom postępowania lub prawa materialnego. Taka okoliczność, skutkująca uwzględnieniem skargi z przyczyn innych niż te które zostały w niej podniesione a dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem M. i W.K. z dnia [...]r., którym zwrócili się oni do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie, na podstawie art. 156 K.p.a., decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie "bliźniaczej" z garażami oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działkach nr[...] . W uzasadnieniu wniosku strony zarzuciły wadliwe ustalenie przez organ wydający decyzję istnienia służebności przejazdu i przechodu na działce o nr [...]oraz podniosły zarzut pominięcia ich jako uczestników postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek należy rozpoznać w trybie przewidzianym dla stwierdzenia nieważności decyzji i w tym trybie procedowało, aż do wydania zaskarżonej decyzji. Zwraca uwagę fakt, że sam organ miał wątpliwości co do podstawy prawnej żądania wnioskodawców, czemu dał jednoznacznie wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. podając, że wobec braku powołania przez stronę wnioskującą o stwierdzenie nieważności konkretnej przesłanki, w kontekście treści zarzutów przyjął, że może ona opierać się jedynie na przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie organ dostrzegł we wniosku zarzut pominięcia stron w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. W końcowej części uzasadnienia decyzji z [...]r. Kolegium stwierdziło bowiem, że zarzut pominięcia wnioskodawców w rozdzielniku od decyzji nr [...] nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, a stanowi jedynie podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zamieszczenie tej informacji oznacza, że organ, wobec zarzutu skarżących o pominięciu ich w postępowaniu, jednoznacznie zakwalifikował go jako wyczerpujący żądanie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Oceniając prawidłowość działania Kolegium w niniejszej sprawie należy zauważyć, że skarżący M. i W.K. w postępowaniu wywołanym wnioskiem z dnia [...] r. działali samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika. Okoliczność ta w pewnym sensie wyjaśnia merytoryczna treść pism skarżących, wskazująca na nie dość należytą znajomość procedur obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności związanych z możliwością wzruszenia decyzji ostatecznej. Praktyka orzecznicza pokazuje, że tryby nadzwyczajne, takie jak postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, czy wznowienia postępowania, nastręczają niejednokrotnie problemów także samym organom administracji publicznej. Przykładem niespójności żądania skarżących oraz jego uzasadnienia jest m.in. wniosek z dnia [..] r., w którym M. i W.K. zażądali "uchylenia decyzji" Wójta Gminy [...], powołując się jednocześnie na art. 156 K.p.a., a w uzasadnieniu wniosku podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu w charakterze stron z uwagi na pominięcie ich przez Wójta Gminy . Następnie, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący ponownie zaakcentowali zarzut, że jako właściciele działki przez którą miałaby przebiegać komunikacja do działki inwestorów, zostali pominięci na etapie ustalania warunków zabudowy. Z powyższych okoliczności wynika, że niewątpliwie istotnym zarzutem z punktu widzenia skarżących, było nie tylko ustalenie organu, co do istnienia służebności przechodu i przejazdu ale niezasadne pominięcie ich, jako stron, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...]. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ostatni z zarzutów mógłby stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skarżący zażądali "uchylenia" decyzji organu pierwszej instancji (nie zaś stwierdzenia jej nieważności), powołując jednak art. 156 K.p.a. bez sprecyzowania, która z przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a. miałaby mieć zastosowanie w sprawie. Kwestionowanie przez M. i W.K. prawidłowości przyjęcia przez Wójta Gminy [...] istnienia służebności przechodu i przejazdu nie wyjaśnia, czy w tym działaniu organu skarżący dopatrywali się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), czy też jedynie niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który to zarzut mógłby być badany w ramach wszczętego postępowania wznowieniowego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wyjaśnić te wątpliwości już po otrzymaniu wniosku z dnia [...] r. Skoro sami skarżący we wniosku wskazali na dwie, niekonkurencyjne podstawy wszczęcia postępowania, to Kolegium, kierując się postanowieniami art. 8 K.p.a., winno wyjaśnić skarżącym jakie są możliwości prawne żądania stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania a następnie wezwać skarżących do sprecyzowania złożonego wniosku, poprzez jednoznaczne podanie trybu oraz podstaw prawnych i faktycznych jego wniesienia. Stosownie bowiem do art. 8 K.p.a. organy obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Kolegium obowiązkom tym uchybiło, co w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprecyzowanie przez skarżących przesłanek jak i trybu, w którym miałoby dojść do ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] jest istotne z punktu widzenia granic orzekania przez organ wyższej instancji, które są oczywiście inne przy badaniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a inne w postępowaniu wznowieniowym. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni przedstawione wyżej spostrzeżenia Sądu, wyjaśni rzeczywistą podstawę prawną żądania skarżących z dnia [...] r., poprzez zobowiązanie stron do wyjaśnienia intencji wniosku, po uprzednim pouczeniu o ustawowych przesłankach związanych ze wznowieniem postępowania i stwierdzeniem nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.