II SA/Sz 882/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. J. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. nałożył na P. J. oraz R. T. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...] " karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie - pasa drogowego ul. G. w K. (działka nr [...] w obrębie [...]), czyli drogi publicznej o kategorii krajowej, polegającego na umieszczeniu reklam bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, w okresie od dnia [...] r. do [...]r. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że niniejsze rozstrzygnięcie zostało wydane po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzedniej decyzji organu w tej sprawie. W decyzji z dnia [...] r. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie wykazać za jakie powierzchnie reklamowe i za jaki okres zostaje wymierzona kara pieniężna, a także wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy poprzez m.in. udokumentowanie w aktach sprawy okoliczności zaliczenia drogi przy ul. G. w K. do danej kategorii dróg publicznych. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji, w oparciu o protokoły oględzin z dnia [...] r., a także protokoły z dnia [...]r. oraz inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy ustalił, że w pasie drogi krajowej Agencja Reklamowa T. i J. umieściła reklamę jednostronną [...]o wymiarach [...] m, a także reklamę jednostronną [...]o wymiarach [...]m oraz reklamę jednostronną [...] o wymiarach [...]m. Umieszczenie tej reklamy obejmowało okres [...] dni. Jednocześnie organ podając dokładne wyliczenie wskazał, że przy ustaleniu wysokości kary uwzględnił stawkę opłaty wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr XV/226/2004 podnosząc, że w przypadku umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi krajowej, stawka ta wynosi dziennie [...] zł za każdy m2 powierzchni reklamy. W tej sytuacji organ podał dokładne wyliczenie kary zgodnie z którym: 1. reklama [...] [...]sztuka x [...] strona ([...]) m + reklama [...] szt. x [...] strona x [...] m x [...] zł x [...] dni = [...] zł 2. reklama [...]szt. X [...] strona x ([...])m x [...] zł x [...] dni =[...] zł. Wobec powyższego, sumując kwoty, [...] oraz [...] zł przy jednoczesnym uwzględnieniu treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego karę pieniężną wymierza się w wysokości dziesięciokrotności opłaty, organ pierwszej instancji ustalił jej wysokość określoną w sentencji decyzji. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli P. J. i R. T. wnosząc przy tym o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Odwołujący się zarzucili brak jednoznacznego ustalenia, że przedmiotowe nośniki reklamowe zostały umieszczone w pasie drogowym. W ocenie odwołujących stroną niniejszego postępowania winien być właściciel działki nr [...] obręb [...] w K. z którym agencja reklamowa zawarła umowę dzierżawy z dnia [...] r., na podstawie której mogła umieścić swoje nośniki reklamowe. Ponadto, w ocenie odwołujących niezasadne jest również przyjęcie tak długiego okresu jako podstawy wymierzenia kary, bowiem organ już wcześniej tzn. już [...] r. posiadał wiedzę, o umieszczeniu reklam bez zezwolenia natomiast dopiero w dniu [...] r. zwrócił się do reklamodawców o złożenie wyjaśnień w sprawie. Przyjęcie w tej sytuacji, do wyliczenia kary okresu od dnia [...] r. jest ich zdaniem nieuzasadnione. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że jego postępowanie było prowadzone z urzędu, po dokonaniu kilku kontroli pasa drogowego w dniach [...] r. Organ zaznaczył, że podczas pierwszej kontroli pracownicy nie ustalili kto jest właścicielem ustawionych w pasie drogowym reklam, gdyż to nie wynikało z ich treści. Dopiero na skutek podjętych czynności, w tym pisma skierowanego do jednego z podmiotów wskazanych na reklamie tj. Przedsiębiorstwa Usługowo – Handlowego A. uzyskano informację udzieloną również pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] r., że reklama została ustawiona przez Agencję Reklamową "P." z K. Powyższa informacja została następnie potwierdzona przez pracownika tej agencji P. D. uczestniczącego w oględzinach pasa drogowego w dniu [...] r., a także w piśmie tej Agencji dołączonej do protokołu. Organ pierwszej instancji podał, że w oparciu o protokół oględzin z dnia [...] r., oraz dokumentację fotograficzną z tego dnia ustalił, że w tym dniu pas drogowy zajęty był przez przedmiotowe reklamy, dodatkowo w czynnościach oględzin uczestniczył P. J. Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił prowadzących Agencję wspólników o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Tego samego dnia reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, o czym wspólnicy poinformowali zarządcę drogi i co zostało również udokumentowane w formie fotograficznej, a także stwierdzone podczas oględzin pasa drogowego w dniu [...] r. Kolegium stwierdziło, że zarzut umieszczenia reklam poza pasem drogowym nie zasługuje na uwzględnienie. W aktach sprawy bowiem w sposób wystarczający udokumentowano, że teren przy ul. G. w K., na którym umieszczono reklamy, stanowi część pasa drogowego. Potwierdzają to rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach, jak również decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustanowienia trwałego zarządu, do której załączono graficzny szkic obrazujący ten teren, a także szkice na których zaznaczono między innymi granicę pasa drogowego i usytuowanie reklam w pasie drogowym. Podobnie Kolegium nie uznało argumentu odwołania dotyczącego okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wbrew twierdzeniom skarżących, dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy uzasadnia twierdzenie, że nie można organowi zarzucić bezczynności, polegającej na nie podejmowaniu czynności w sprawie od dnia stwierdzenia zajęcia pasa drogowego do dnia [...] r. W ocenie Kolegium, w tym czasie organ poszukiwał informacji na temat podmiotów odpowiedzialnych za zajęcie pasa u innych podmiotów, o czym świadczy korespondencja z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Wydziałem Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w K. Organ odwoławczy podkreślił, że brak jest przepisu prawa, na którego podstawie organ mógł samodzielnie usunąć reklamy na koszt reklamowanych firm. Odnosząc się do kolejnego zarzutu mylnego określenia strony postępowania, którą zdaniem odwołujących winien być M. Z., Kolegium również uznało go za niezasadny. W ocenie organu, dla rozpoznania przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia umowa zawarta pomiędzy M. Z. a odwołującymi, bowiem reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym, czyli na terenie sąsiadującym z terenem będącym własnością M. Z. Organ zaznaczył, że jeżeli nawet wskutek błędu właściciele reklam przeświadczeni byli, że ustawili je na posesji należącej do M. Z., a nie w pasie drogowym to brak jest podstaw do zwolnienia P. J. i R. T. z odpowiedzialności za ustawienie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił liczbę dni, w których miało miejsce zajęcie pasa drogowego, powierzchnię zajętego pasa, rodzaju drogi, a przez to stawki opłaty za to zajęcie, obliczając wysokość kary odpowiadającej dziesięciokrotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. P. J. oraz R. T. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji. Zarzucając zaskarżonym rozstrzygnięciom naruszenie przepisu: - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w przekonaniu skarżących stroną postępowania powinna być "F." ponieważ w okresie od [...] r. wykorzystywała nośniki reklamowe przy ul. G. objęte niniejszym postępowaniem, na podstawie umowy użyczenia zawartej ze skarżącymi. Z ostrożności procesowej skarżący podnieśli dotychczasowe zarzuty powtórzone z odwołania, polegające na naruszeniu: - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że stroną postępowania winien być M. Z., gdyż nośniki reklamowe zostały umiejscowione we wskazanym przez niego miejscu, na gruncie, który według jego oświadczenia miał być jego własnością; - art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przewlekłość w prowadzonym postępowaniu, skutkującą podwyższeniem dolegliwości ekonomicznej dla skarżących; - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że ustawienie nośników reklamowych nastąpiło w pasie drogowym, gdy rzeczywiście miejsce, w którym je umieszczono nie wyczerpuje definicji pasa drogowego, - art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o stwierdzeniu bezprawnego zajęcia pasa drogowego z jednoczesnym wezwaniem do natychmiastowego doprowadzenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, co umożliwiłoby skarżącym niezwłoczne usunięcie nośnika reklamowego, bez nałożenia kary, mimo, że takie postępowanie jest stosowane w podobnych sprawach. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu administracji odpowiada prawu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wymierzenie P. J. oraz R. T., właścicieli agencji reklamowej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, polegającego na ustawieniu w jego obrębie trzech nośników reklamowych, jednego reklamującego Firmę A. oraz dwóch reklamujących firmę N. Podstawę materialnoprawną podjętych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3). Jak wynika z art. 40 ust. 12 pkt 1 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Należy zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że powołane przepisy wskazują, kto jest podmiotem będącym stroną postępowania o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i że jest nim bezsprzecznie podmiot, który zajął pas drogowy. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że organy prawidło przyjęły, iż w niniejszym postępowaniu podmiotem, który zajął pas drogi przy ul. G. w K., poprzez umieszczenie w jego obrębie trzech reklam, nie legitymując się przy tym zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy była Agencja Reklamowa P. w K. należąca do P. J. oraz R. T. Powyższe zostało ustalone w oparciu o pismo wyjaśniające Przedsiębiorstwa Usługowo – Handlowego A. z dnia [...] r., w którym wskazano, że realizacja i wykonanie reklamy tej firmy zostało zlecone skarżącym prowadzącym agencję reklamową (k. [...] akt administracyjnych). Fakt ten został również potwierdzony oświadczeniem pracownika skarżących P. D., zawartym w protokole oględzin z dnia [...] r. Dodatkowym potwierdzeniem jest również dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniach [...]r. W świetle wskazanych dowodów, trafnie ocenionych zaskarżoną decyzją, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżących, że podmiotem niniejszego postępowania winien być M. Z., z którym skarżący zawarli umowę dotyczącą dzierżawy terenu działki nr [...] obręb [...] przy ul. G. w K., na umieszczenie dwóch nośników reklam. Jak wynika bowiem z materiału sprawy, przedmiotowe reklamy umieszczone były w odległości [...] metra od krawędzi jezdni (k. [...]), co zostało również potwierdzone przez pracownika skarżących, w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. W tej sytuacji za bezbłędne uznać trzeba ustalenie, że skarżący umieścili przedmiotowe reklamy w pasie drogowym ul. G. a nie na terenie należącym do M. Z., znajdującym się w dalszej odległości. Odnosząc się do podniesionego dopiero w skardze zarzutu mylnego uznania skarżących za stronę niniejszego postępowania, którą ich zdaniem powinna być "F." zauważyć trzeba, że po pierwsze organy nie mogły się do twierdzeń tych ustosunkować, a po drugie z ich ustaleń nie wynika, że były to reklamy umieszczone przez Fundację lub na jej rzecz. Przede wszystkim jednak, zasadą wynikającą z art. 40 ust. 2 ustawy jest, że karę za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ponosi ten kto pas drogowy zajął, a nie podmiot z którym zajmującego łączy cywilno-prawna umowa. Podobnie, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżących, miejsce to nie wyczerpywało definicji pasa drogowego, tymczasem zgodnie z definicją zawartą w art. 4. pkt 1 powołanej ustawy, pas drogowy stanowi - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ze znajdującego się aktach sprawy załącznika do pisma Zarządu Dróg Miejskich w K. (k. [...]) wynika, że teren na którym zostały umiejscowione reklamy znajduje się w pasie drogowym w odległości [...] m od krawędzi jezdni, co zostało w formie graficznej i fotograficznej uwidocznione w materiale dowodowym sprawy. W świetle tych okoliczności, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 4 ustawy o drogach publicznych. Nie ma również podstaw do przyjęcia takiej opieszałości organu, w świetle której uzasadnione byłoby korygowanie czasookresu samowoli. Do zarzutu tego odniosło się Kolegium wykazując okoliczność, że po przeprowadzeniu pierwszych oględzin miejsca w dniu [...] r., podczas których stwierdzono zajęcie pasa, organ pierwszej instancji podjął działania zmierzające do ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania. W tym celu zwrócił się pismem z tej samej daty do Urzędu Miejskiego, aby uzyskać informację dotyczącą m.in. inwestora przedsięwzięcia. Odpowiedź od organu uzyskał dopiero w dniu [...]., w którym wpłynęło pismo od organu. Następnie prowadził korespondencję z organem nadzoru budowlanego celem rozważenia decyzji o rozbiórce. Po dokonaniu kolejnej kontroli w dniu [...] r. organ skierował pisma do reklamodawców widniejących na nośnikach reklamowych, w konsekwencji powyższych czynności firma A. pismem z dnia [...] r. oświadczyła, że realizacja i wykonanie reklamy jej firmy zostało wykonane przez firmę skarżących, która potwierdziła to pismem skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich (k. [...]). Wobec powyższych rozważań należy stwierdzić, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły podmioty będące stronami w niniejszym postępowaniu oraz właściwie wyliczyły wymiar kary za zajęcie pasa drogowego, wykazując precyzyjnie sposób wyliczenia oraz dołączając do akt sprawy, akty prawne które brały pod uwagę przy dokonaniu obliczeń, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, z którego wynika, że ul. G. w K. jest drogą krajową oraz uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zgodnie z którą trafnie ustalono stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł. Jednocześnie należy wskazać, że organ pierwszej instancji, ponownie prowadząc postępowanie, dostosował się do wytycznych określonych w decyzji Kolegium z dnia [...]r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, skargę należało oddalić stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).