II SA/Sz 883/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu G. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] , wydane na podstawie art. 134 oraz art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze. zm.), stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] r., Nr[...] , w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci zasiłku stałego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż w myśl art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzję doręczono stronie w dniu [...] r., pod adresem Szpitala w [...] , czego dowodem jest potwierdzenie odbioru przesyłki, znajdujące się w aktach administracyjnych. Według obliczeń organu, termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] r., natomiast G. N. odwołanie złożył w dniu [...] r. W tych warunkach Kolegium przyjęło, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia i nie podlegało rozpatrzeniu. Kolegium podało również, że strona została prawidłowo pouczona w decyzji pierwszoinstancyjnej o sposobie i terminie wniesienia odwołania oraz, że nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r., G. N. wskazał, iż uchybił terminowi do wniesienia odwołania o trzy dni. Dodał ponadto, że mimo tego, iż jest osobą niepełnosprawną i brak mu środków finansowych, odmówiono mu przyznania zasiłku stałego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego w rodzinie skarżącego. Dlatego też składa skargę i wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. W piśmie z dnia [...] r. skarżący G. N. wskazał, iż od ponad pięciu lat przebywa w szpitalu. Złożenie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej uważa za konieczne, ponieważ zasiłek stały jest mu niezbędny, gdyż nie ma żadnego dochodu. Skarżący oczekuje przyznania pomocy, czuje się "odrzucony" w sytuacji, gdy innym osobom pomoc społeczna jest udzielana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to zarówno przepisami prawa procesowego, jaki przepisami prawa materialnego. W ramach tej kontroli sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy zainicjowanej skargą, nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a."). Powyższa regulacja nakłada na sąd obowiązek uwzględniania na korzyść strony każdego naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku prawa procesowego - istotny wpływ), nawet jeżeli naruszenie to nie było przez stronę podnoszone. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa (w oparciu o przedstawione wyżej kryterium), wynikające z zaskarżonej decyzji/postanowienia, sąd stosuje środki prawne przewidziane w art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a., mające na celu eliminację zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie i konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodów dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Poczynienie powyższych wywodów odnośnie kompetencji sądów administracyjnych okazało się także konieczne, z uwagi na zawarty w skardze oraz piśmie skarżącego z dnia [...] r. wniosek o przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Należy w tym miejscu podkreślić, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy zastępowanie właściwych organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych i wydawanie decyzji oraz innych aktów administracyjnych w sprawach, które zostały im przypisane, lecz sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tych względów skarżący nie może oczekiwać, że w ramach postępowania sądowego uzyska prawo do zasiłku stałego, gdyż kwestia ta należy do wyłącznej właściwości organów administracji publicznej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] r., wskazać należy, że podstawą rozstrzygnięcia uczyniono art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zastosowanie następuje, gdy organ ustali niedopuszczalność odwołania (z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych). Zastosowanie wskazanego przepisu następuje również sytuacji, gdy organ stwierdzi, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jeżeli organ stwierdzi jednocześnie brak wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to winien w formie postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W zdaniu drugim powołanego art. 134 K.p.a. wskazano, że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zastosowaniem art. 134 K.p.a., w sytuacji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i dlatego dalsze wywody uzasadnienia będą dotyczyły oceny zastosowania przez organ powołanego przepisu tylko w tej mierze. Z przepisu art. 129 § 2 K.p.a. wynika, że środek zaskarżenia w postaci odwołania należy wnieść w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od daty jej ogłoszenia. W tym miejscu należy podnieść, że prawidłowość stwierdzenia uchybienia terminu wniesionego środka odwoławczego uzależniona będzie od uprzednie ustalenia skutecznego doręczenia stronie decyzji, będącej przedmiotem odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło uchybienie terminu przez G. N. do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie zasiłku stałego, przyjmując za prawidłowy sposób doręczenia tego rozstrzygnięcia na adres szpitala, tj. miejscu, w którym stale przebywa skarżący. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, gdyż tryb doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy stosowane są przez organy administracji publicznej m.in. w przypadku doręczenia pism osobom fizycznym. Doręczenie przesyłki w postępowaniu administracyjnym, jak stanowi art. 39 K.p.a. następuje za pośrednictwem poczty, pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub i organy. Zgodnie natomiast z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. W myśl art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Natomiast w art. 42 § 3 K.p.a. podano, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony § 1 i § 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie adresata się zastanie. W świetle powyższego należy uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie istniały przeszkody w doręczeniu skarżącemu w szpitalu decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Z dowodu potwierdzającego doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej (uznanego za prawidłowy przez organ odwoławczy), nie wynika natomiast, czy doręczający przesyłkę dokonał tej czynności do rąk adresata, czy do rąk innej osoby niż adresat, czyli nie wiadomo do końca, który właściwie tryb doręczenia został przez doręczającego zastosowany. W druku zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczyciel skreślił, jako zbędne te adnotacje, które dotyczą doręczenia pisma w trybie art. 44 § 1-4 K.p.a., czyli sytuacji nie zastania adresata w miejscu zamieszkania i jednoczesnej niemożności doręczenia zastępczego pisma innym osobom. Doręczający skreślił ponadto tę część druku, która dotyczyła adnotacji o odmowie przyjęcia pisma przez samego adresata (art. 47 K.p.a.). Doręczający pozostawił natomiast, jako niezakreślone te adnotacje, które wskazują, że adresat nie mógł podpisać się – odmówił podpisania, czyli o sytuacji wynikającej z art. 46 § 2 K.p.a. Przepis ten umożliwia doręczającemu stwierdzenie doręczenia przesyłki adresatowi i wskazanie daty dokonania tej czynności (co w praktyce polega na naniesieniu adnotacji w odpowiedniej rubryce przedmiotowego dowodu) oraz nakazuje wskazanie przez doręczającego przyczyn uchylenia się odbiorcy od potwierdzenia odbioru pisma. Nie zakreślona pozostała również ta część formularza potwierdzenia odbioru, która zawiera elementy składowe, świadczące o doręczeniu przesyłki w sposób opisany w art. 43 K.p.a. Przepis ten ma natomiast zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia przesyłki do rąk adresata (nieobecności w miejscu zamieszkania). W takiej sytuacji pismo za pokwitowaniem, doręcza się dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma wskazanym wyżej osobom zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach adresata. Analizując konstrukcję art. 43 K.p.a. należy wskazać, że skuteczność jego stosowania ma miejsce tylko z zachowaniem kilku przesłanek wymienionych łącznie, tj. gdy adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym i jest to nieobecność trwająca w czasie doręczenia tego pisma. W takim przypadku pismo przyjmują pełnoletnie osoby wymienione w art. 43 K.p.a., z zachowaniem kolejności w nim podanej, wg kolejności: domownik, sąsiad, dozorca domu. Osoby te muszą oświadczyć, iż zobowiązują się oddać pismo adresatowi. Przepis wprowadza dodatkową przesłankę, która będzie spełniona dwojako w zależności od osoby doręczającej pismo: doręczyciel pisma pozostawia zawiadomienie o doręczeniu zastępczym w oddawczej skrzynce na korespondencję, a tylko wyjątkowo w drzwiach mieszkania. Osoba doręczająca pismo, działająca w charakterze urzędowym stosownie do art. 39 K.p.a., sama potwierdza datę doręczenia, a w adnotacji wymienia osobę odbierającą pismo (w przypadku właściwego – adresata, a zastępczego inna osobę). Znajdujący się w aktach administracyjnych dowód doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wypełnia warunków doręczenia, opisanych w art. 39 – 47 K.p.a. Sposób doręczenia przesyłki winien być określony jednoznacznie, natomiast z przedmiotowego dowodu doręczenia nie sposób tego ustalić. Dowód doręczenia decyzji bez wątpienia nie spełnia wymogów wynikających z art. 46 § 2 K.p.a., brak jest bowiem na nim właściwych adnotacji o przeszkodach w potwierdzeniu odbioru, czy też odebraniu przesyłki przez skarżącego. Jeżeli zaś doręczający miał zamiar wskazania niemożności oddania przesyłki do rąk adresata, czyli o sytuacji, o której mowa w art. 43 K.p.a., to w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma zupełnej pewności, czy doręczenie przesyłki nastąpiło do rąk osoby uprawnionej (starszy statystyk medyczny), która może złożyć skutecznie oświadczenie, iż zobowiązuje się oddać przesyłkę do rąk adresata, jak osoby wymienione w tym przepisie, tj. dorosły domownik, sąsiad, czy dozorca. Wobec tego, że skarżący przebywa stale w szpitalu, a także mając na uwadze konieczność ścisłego stosowania reguł wynikających z art. 43 K.p.a. (winien być stosowany w przypadku nie zastania adresata w miejscu, które jest dla doręczeń właściwe), nasuwają się wątpliwości dotyczące tego, czy istniały przeszkody we właściwym doręczeniu przesyłki (do rąk adresata), a konsekwencji nasuwają się wątpliwości, czy zastosowano właściwy tryb doręczenia przedmiotowej decyzji. Z akt sprawy nie wynika, z jakich powodów nie mogło nastąpić doręczenie przesyłki bezpośrednio do rąk skarżącego. Doręczający winien w pierwszej kolejności starać się dostarczyć przesyłkę bezpośrednio do rąk adresata (art. 40 § 1 K.p.a.), a dopiero w dalszej kolejności, o ile będzie to możliwe i konieczne, z użyciem trybu doręczenia zastępczego (art. 43 K.p.a.). Na marginesie w przedmiotowym przypadku nieskuteczność doręczenia przesyłki, w trybie przewidzianym w art. 43 K.p.a., wynikała również z niemożności ustalenia, na podstawie dowodu doręczenia, gdzie doręczający pozostawił informację (awizo), wskazującą osobę, której w zastępstwie doręczono pismo kierowane do G. N.. Mając powyższe na uwadze, iż wadliwy okazał się sposób doręczenia przesyłki, jak i dostrzegając braki w wypełnieniu samego dowodu doręczenia przesyłki, uznać należy, że nie doszło do skutecznego doręczenia G. N. decyzji organu pierwszej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, należy przyjąć, że o skutecznym doręczeniu pisma można mówić tylko wówczas, gdy możliwe byłoby ustalenie, w jakiej dacie przesyłka faktycznie trafiła do rąk adresata. W aktach sprawy brak jest takiej informacji. Powyższe uwagi winny obligować organ do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie dostrzeżonych uchybień oraz do podjęcia stosownych działań (skierowanych od podmiotów realizujących doręczanie przesyłek), w celu egzekwowania ścisłego przestrzegania reguł doręczania pism, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe uchybienia skutkują także uznaniem, że przedwczesne okazało się stwierdzenie przez Kolegium uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Brak właściwych ustaleń faktycznych stanowi przejaw naruszenia przez organ odwoławczy, reguł prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego, służącego wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto jak to już zostało wyżej wyeksponowane, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 43 K.p.a. i art. 46 § 2 K.p.a., poprzez niezachowanie wymogów w tych przepisach wskazanych, co nie zagwarantowało ochrony interesów skarżącego. W konsekwencji naruszenie powołanych przepisów postępowania administracyjnego, których waga naruszeń ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, rzutowały także na nieprawidłowe zastosowanie przez Kolegium art. 134 oraz art. 129 § 2 K.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku wydano na mocy art. 152 P.p.s.a.