II SA/Sz 885/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Wspólnoty A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust.1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), na wniosek Spółki A., ustalił warunki zabudowy dla budynku handlowego na działkach nr [...] przy ul. [...] i [...] w [...] w następującym brzmieniu: "I Rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa (usługi handlu) - budynek usługowy. II Warunki I szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: 1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1) budowa budynku może być realizowana na terenie ograniczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy określonymi na mapie zasadniczej w skali [...], stanowiącej załącznik do decyzji; 2) zakres inwestycji obejmuje budowę: a) budynku usługowego, b) zjazdu z drogi gminnej, c) parkingów i dróg wewnętrznych, d) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; e) dopuszcza się budowę ogrodzenia terenu nieruchomości z wyłączeniem ogrodzenia wzdłuż ulic [...] i [...], f) zagospodarowanie zielenią 3) budynek należy realizować: a) o wysokości [...] kondygnacji nadziemnej i do [...] m od powierzchni terenu, b) z dachem płaskim o kącie pochylenia połaci dachu do [...]°, c) o powierzchni zabudowy do [...] m2, d) o powierzchni sprzedaży do [...] m2, e) o szerokość elewacji frontowej do [...] m; 4) powierzchnia biologicznie czynna (przeznaczona pod zieleń) winna stanowić min. [...]% powierzchni działek; przy projektowaniu należy przestrzegać Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. 2. Ochrona środowiska i zdrowia ludzi: 1) usuwanie odpadów - na terenie działki należy przewidzieć miejsce do gromadzenia odpadów, z odpadami należy postępować zgodnie z ustawą o odpadach; 2) ochrona środowiska gruntowo-wodnego przed zanieczyszczeniami - usuwanie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego zgodnie z Prawem ochrony środowiska i Prawem wodnym; 3) ochrona przed hałasem - jak dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodnie z Prawem ochrony środowiska; 4) ochrona powietrza - emisja zanieczyszczeń do atmosfery musi spełniać kryteria dopuszczalnych norm zgodnie z Prawem ochrony środowiska; 5) ochrona środowiska naturalnego - inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie będzie realizowana w obszarze Natura 2000; 6) ochrona zabytków - realizacja inwestycji zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. 4. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: 1) istniejące uzbrojenie terenu w sieci: a) wodociągową - podłączenie obiektu do miejskiej sieci wodociągowej, b) kanalizacji ściekowej - ścieki bytowe będą odprowadzane do miejskiej sieci kanalizacji ściekowej, c) wody opadowe i roztopowe z dachu i powierzchni utwardzonych po oczyszczeniu w lokalnej oczyszczalni będą odprowadzone do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, d) elektroenergetyczną - z sieci biegnącej w ulicy [...] lub [...] - jest wystarczające dla realizacji przedsięwzięcia; 2) w granicach działki należy rozwiązać problem dotyczący budowy i przebudowy wewnętrznych sieci uzbrojenia technicznego oraz usytuować separator do oczyszczania wód opadowych i roztopowych; 3) projektowany zjazd z ul. [...]; 4) w granicach własnej działki należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów pracowników i klientów oraz samochodów dostawców - wg wskaźnika min. [...] miejsca dla samochodów osobowych na [...] m2 powierzchni usług lub powierzchni sprzedaży. 5. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: 1) realizacja inwestycji na wskazanym terenie nie może powodować pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich, 2) od strony zabudowy mieszkaniowej (ul. [...]) należy utrzymać hałas na poziomie dopuszczalnym dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. 6. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione są na mapie w skali [...], stanowiącej załącznik do decyzji". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dnia [...] r. Spółka A. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy na budowę budynku usługowego (handlowego), uzupełniony następnie w dniu [...] r. W wyniku wszczętego postępowania administracyjnego, strona - Wspólnota A., pismem z dnia [...], wniosła o "odrzucenie wniosku o ustaleniu warunków zabudowy (...) z uwagi na to, że inwestycja nie spełnia między innymi wymogu określonego w art. 61 pkt. 1 ppkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Organ wniosku Wspólnoty nie uwzględnił, albowiem z dokonanej analizy wynikało, że istnieje kontynuacja funkcji usługowej występującej na działce nr [...] i w sąsiedztwie na działkach przyległych nr [...] i nr [...]. Z kolei w dniu [...] roku wpłynęło pismo od właścicieli nieruchomości przyległych od strony ul. [...], że nie zgadzają się na proponowaną zabudowę działki jako plac magazynowo-manewrowy. Organ I instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o usytuowaniu budynku i urządzeń z nim związanych, natomiast precyzyjne usytuowanie budynku i budowli zostanie określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt decyzji o warunkach zabudowy organ przesłał do uzgodnienia z Inspektorem Sanitarnym oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla ww. inwestycji jako bezprzedmiotowe. Projekt decyzji uzgodniono natomiast z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w [...] oraz Wydziałem Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta [...]. Burmistrz Miasta stwierdził nadto, że na obszarze objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast działki, których dotyczy decyzja w planie miejscowym, który utracił ważność [...] r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami), były położone na terenach zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem lokalizacji usług. Budowa budynku usługowego w sąsiedztwie zabudowy usługowej stanowi kontynuację istniejącej funkcji oraz nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja odnosi się do wniosku przyszłego inwestora i nie stanowi zgody na realizację objętej wnioskiem inwestycji. Od decyzji organu I instancji odwołał się R. W. - Zarządca Nieruchomości Wspólnej przy ul. [...] w [...]. Odwołujący powołał się na pismo Burmistrza Miasta z dnia [...]r. przedstawiające koncepcję zagospodarowania objętych zaskarżoną decyzją działek oraz szczegółowe kierunki zagospodarowania przestrzennego tej okolicy, w tym budowę stylowego budynku. Realizacja inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodna z zobowiązaniem formalnym wyrażonym w ww. piśmie. Nadto odwołujący się zarzucał naruszenie przepisów art.61 ust.1 pkt 1,3,5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. poprzez nie wyznaczenie obszaru analizowanego i nie przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o którym mowa w art.61 ust. 1-5 cyt. ustawy. Zdaniem odwołującego się do decyzji nie załączono też wymaganego przez § 9 ust.2 cyt. rozporządzenia części tekstowej i graficznej analizy. Poza tym planowana inwestycja może naruszać interes właścicieli innych lokali położonych w jej sąsiedztwie /interes osób trzecich/. Wybudowanie pawilonu handlowego radykalnie zwiększy ruch samochodowy, co spowoduje zanieczyszczenie środowiska i stąd też w sprawie powinien wypowiedzieć się organ ochrony środowiska. Zarządca Nieruchomości Wspólnej przy ul [...] w [...] zarzucał również naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., bowiem Burmistrz zobowiązał się do ścisłej konsultacji z mieszkańcami kwestii sprzedaży lub wydzierżawienia spornego terenu mieszkańcom, art. 9 K.p.a. poprzez zignorowanie argumentów zawartych w pismach Wspólnoty z dnia [...]r. Decyzja - w ocenie odwołującego się - ogranicza w sposób niedopuszczalny możliwości korzystania przez aktualnych właścicieli i użytkowników sąsiedniej nieruchomości m.in. mieszkańców ul. [...], gdyż wyklucza wykonanie inwestycji opisanych w piśmie z dnia [...]r. Zarzuty dotyczyły również naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez podjęcie decyzji przed przekazaniem stronie wnioskowanych materiałów, art. 13 K.p.a. ,bowiem organ nie podjął czynności zmierzających do zawarcia ugody, art. 28 K.p.a. poprzez nie uznanie jako strony w postępowaniu wszystkich właścicieli nieruchomości przy ul. [...]; jako stronę uznano Agencję A. a pominięto poszczególnych właścicieli lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że Spółka A. otrzymała w dniu [...]r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku handlowego na działce nr [...] w [...] a obecnie rozpatrywana sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na działkach nr [...] przy ul. [...] i [...] w [...]. Zarządca nieruchomości odwołał się od obydwu decyzji. Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji polegająca na zmianie zagospodarowania terenu lub na zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego ze złożonego wniosku organ, na podstawie art.53 ust.3 (w związku z art.64 ust1) i art.61 ust.1 oraz w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), jest zobowiązany do sporządzenia tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej, której głównym celem jest wykazanie, że funkcja, gabaryty i architektura planowanego obiektu budowlanego odpowiada istniejącej funkcji i takim samym parametrom obiektów zlokalizowanych w tym obszarze. Analiza ta jest dokonywana na wyznaczonym obszarze, którego granice wyznacza się wokół nieruchomości objętej wnioskiem, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu. Winna ona zawierać analizę prawną i faktyczną terenu, na której realizowana będzie inwestycja, analizę warunków i zasad projektowanego zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście w/w przepisów odrębnych (z tej części analizy wynika zakres dokonywanych uzgodnień) oraz analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy w wyznaczonym do analizy obszarze. Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej stanowią podstawę rozstrzygnięcia złożonego wniosku. W rozpatrywanej sprawie Kolegium zbadało akta sprawy zawierające materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu organu I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i stwierdziło, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /zwanej dalej ustawa opizp/. Tak więc wszelkie, jak to ujął odwołujący się "zobowiązania formalne" nie mają znaczenia dla oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. W związku z tym Kolegium nie przeprowadziło oceny, czy też analizy pisma Burmistrza z [...]r., z treści którego odwołujący się wywodzi prawa Wspólnoty i obowiązki organu. Z akt sprawy wynika, że organ dokonał, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy opizp, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wokół działki budowlanej nr [...] wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości większej aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Obszar przyjęty do analizy obejmuje pewną całość urbanistyczną zlokalizowaną między drogami publicznymi, tj. ulicą [...]. Z treści sporządzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne/ w tym wielorodzinny/ na działkach nr [...] oraz zabudowa usługowa na działkach nr [...]. Działka nr [...] jest zabudowana pawilonem handlowym przewidzianym do rozbiórki, pozostałe zaś działki nie są zabudowane. Projektowany budynek będzie budynkiem jednokondygnacyjnym o wysokości do [...] m z dachem płaskim. Działka, na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej a zjazd planowany jest z ul. [...]. Inwestycja będzie zlokalizowana na działce o pow. [...]ha /poniżej 2ha/, nie będzie więc zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sytuacji – zdaniem Kolegium- planowana inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy opizp, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia zawierające część opisową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji nr [...] i nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że podstawą odmowy żądania ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie niespełnienie ustawowych warunków, tj. niezgodność żądania z przepisami prawa. Natomiast nie może być argumentem w sprawie ewentualne przyszłe "zwiększenie ruchu samochodowego". Odnośnie zarzutu, iż planowana inwestycja może naruszać interes właścicieli lokali przy ul. [...] Kolegium wyjaśniło, że w świetle obowiązujących przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji bowiem stwierdza ona jedynie dopuszczalność z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności osób trzecich o czym, zgodnie z przepisami art. 63 ust. 2 cyt. ustawy, zostały wszystkie strony poinformowane w decyzji. Prawo do zabudowy jest oceniane z punktu widzenia prawa cywilnego dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. O warunki zabudowy na określonej nieruchomości / działce/ może starać się kilku, czy nawet kilkunastu wnioskodawców, nie mających żadnych praw do terenu i taką decyzję mogą otrzymać. Powołując się na wyrok NSA z dnia [...]r.- publ. [...] z [...]r. nr [...], poz. [...] Kolegium stwierdziło, że pozwolenie na budowę otrzyma tylko ta osoba, która wykaże się prawem do terenu. Zachował również aktualność pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. Ochrona ta może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji, tj. ma rozstrzygać o dopuszczalności planowanego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie. Zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 K.p.a. w nawiązaniu do pisma Burmistrza z dnia [...] r. jest bezpodstawny. Pismo to nie stanowi podstawy prawnej w niniejszej sprawie, natomiast biorąc pod uwagę fakt, że to nie gmina [...] była właścicielem działki nr [...], Burmistrz nie był właściwy do ingerowania w uprawnienia właściciela tej nieruchomości. Odnośnie naruszenia art.9 K.p.a., tj. obowiązku organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków [....], organ zarzut ten uznał za niezasadny. Jak wynika z akt Zarządca nieruchomości został poinformowany o wszczęciu postępowania i brał w nim udział. Nie uwzględnienie wniosków, tj. nie wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, do czego dążył odwołujący się w imieniu Wspólnoty, nie oznacza ignorowania argumentów strony. Decyzja wydawana jest na podstawie poczynionych ustaleń i obowiązujących przepisów co oznacza, że odmienne stanowisko stron postępowania nie może decydować o treści rozstrzygnięcia. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut nie przekazania stronie akt, bowiem zgodnie z art. 73 K.p.a. strona ma prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, a organ ma obowiązek te akta udostępnić. Natomiast organ nie ma obowiązku wykonywania odpisów czy kopii akt i przesyłania ich stronom postępowania. W niniejszej sprawie żądanie przesłania akt jest tym bardziej niezrozumiałe, że odwołujący się ma siedzibę w [...]. Nie było zatem żadnych przeszkód do skorzystania z uprawnień wynikających z przepisów art. 10 K.p.a. Zarzut nie podjęcia przez organ czynności zmierzających do zawarcia ugody również został uznany za bezpodstawny. Treść decyzji o warunkach zabudowy determinują przepisy prawa. Decyzja ta stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną natomiast jeśli jej nie stwierdzi, wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Zatem organ jest związany wyraźnymi ograniczeniami ustawowymi, co wyklucza postępowanie ugodowe (art. 56 ustawy opizp). Obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, zgodnie z zasadą, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek (art.28 K.p.a.).Status strony, czyli legitymację materialno prawną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych- mają właściciele i użytkownicy wieczyści działki objętej wnioskiem oraz działek sąsiednich. W przypadku gdy na działkach sąsiednich znajduje się nieruchomość w skład której wchodzą lokale mieszkalne należące do poszczególnych właścicieli (jak w niniejszej sprawie) wtedy, zgodnie z art.6 ustawy o własności lokali, ogół właścicieli tych lokali tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w rozumieniu art.28 i 29 K.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na gruncie sąsiednim. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Jeżeli zaś członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w sprawie, w której może też wystąpić wspólnota. (m.in. wyrok NSA z [...]r. [...]). W niniejszej sprawie występuje tzw. duża Wspólnota Mieszkaniowa (liczba lokali powyżej 7), gdzie właściciele lokali zgodnie z art.20 ustawy o własności lokali podjęli uchwałę z dnia [...]r. o wyborze jednoosobowego zarządu, a umową z dnia [...]r. powierzono zarządowi sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną. Kolegium odnosząc się do zarzutów Zarządcy wyjaśniło również, że Agencja A. w dacie wydania decyzji była właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wspólnota A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] r. są niezgodne z prawem i z tego powodu żądała uchylenia decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wspólnota podnosiła, że decyzja organu II instancji zapadła w wyniku błędnej interpretacji stanu faktycznego oraz przepisów prawa i stąd też zarzucała tej decyzji naruszenie: "- art. 61 ust. 1 pkt 1,3,5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określonego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art.7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 art. 13 i art. 28 K.p.a". W uzasadnieniu skargi Wspólnota podała, że [...] roku pismem ówczesny (i aktualny) Burmistrz Miasta określił koncepcję zagospodarowania opisanej w decyzji działki. Pismo to stanowiło podstawę do podejmowania decyzji przez ówczesnych i przyszłych właścicieli nieruchomości graniczących z tą działką co do sposobu (w tym ewentualnego zbycia lub zakupu) dysponowania nieruchomościami. Pismo szczegółowo określało kierunki zagospodarowania przestrzennego tej okolicy. W szczególności na działce tej planowano od ul. [...] i [...] umiejscowić stylowy budynek, który stworzyłby ładny fragment architektoniczny z istniejącym zabudowaniem. Proponowana zatem w decyzji zabudowa jest niezgodna ze zobowiązaniem formalnym organu gminy wyrażonym przez Burmistrza. Organy samorządu terytorialnego, a takim niewątpliwie jest Burmistrz, winny działać tak, żeby budzić zaufanie do organów władzy, dlatego też pismo należy traktować jako zobowiązanie formalne. Zaskarżona decyzja – zdaniem skarżącej - ma też inne wady, które winny spowodować jej uchylenie m.in: - nie spełnia wymogu określonego w art. 61 pkt. 1 ust. pkt. 1,3,5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - nie realizuje § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określonego w art. 61 ust. 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności - mimo twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i nie przeprowadzono na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61. ust 1-5 ustawy, gdyż do decyzji o warunkach zabudowy nie załączono wymaganego przez § 9.2 tego rozporządzenia, części tekstowej i graficznej analizy. Twierdzenie Kolegium, że działka nr [...] zabudowana jest pawilonem handlowym nie znajduje odzwierciedlenia w znanej stronie dokumentacji. Takie dane winny znajdować się w decyzji i jej załącznikach, czyli w części tekstowej i graficznej analizy. Obiekty handlowe znajdujące się na działce nr [...], wg wiedzy skarżącej, to prowizoryczne "budki" do handlu a nie obiekty handlowe spełniające wymagania prawa budowlanego. W związku z tym nie mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu warunków zabudowy. Poza tym Kolegium traktuje wybiórczo przepisy ustawy, które mówią, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki zabudowy powinny zapewnić rozwinięcie zabudowy istniejącej, czyli nawiązywać do całości zabudowy, a nie do znikomej części tej zabudowy kompletnie nie pasującej do całości, co potwierdza właśnie pismo Burmistrza z dnia [...] r. Proponowana zabudowa nie zapewnia kontynuacji funkcji w zakresie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a decyzje organów i II instancji do tego problemu w żaden sposób się nie odnoszą. Zatem pisma Burmistrza nie należy traktować wyłącznie jako zobowiązania formalnego, ale także jako ewidentne potwierdzenie stanu faktycznego w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy tej części miasta. Ze względu na brak wspomnianej wyżej analizy załączników do decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy, nie było i nie jest możliwe pełne odniesienie się do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Nadto – w ocenie Wspólnoty - organ wypowiada się (mimo tego że planowana inwestycja ma graniczyć z wieloma nieruchomościami, w tym mieszkaniowymi) na temat jednej nieruchomości ([...]). Zachodzi zatem uzasadnione podejrzenie, narażenia tej nieruchomości (jej mieszkańców-właścicieli) na "pogorszenie warunków użytkowania" tej nieruchomości, gdyż decyzja w wielu punktach może naruszać chroniony prawem interes osób trzecich, czyli zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności związane z zagospodarowaniem przestrzennym. Skarżąca zwróciła również uwagę na treść uzasadnienia decyzji z której wynikało że, "Działka była położona na terenach zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług". Zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem usług nie jest pojęciem tożsamym z zabudową usługową w szczególności handlową, a precyzyjniej budynkiem handlowym. Wspólnota wskazała na możliwość radykalnego zwiększenia ruchu samochodowego przy proponowanym wjeździe do realizowanej inwestycji, który ewidentnie będzie powodować zanieczyszczenie środowiska. Za niezbędne uznała wypowiedzenie się na ten temat "organu mającego kompetencje w dziedzinie ochrony środowiska". Uzasadniając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca podniosła, że Burmistrz zobowiązał się przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac dotyczących zagospodarowania tych nieruchomości do ścisłej konsultacji z mieszkańcami nieruchomości ul. [...], w szczególności do sprzedaży lub wydzierżawienia terenu mieszkańcom. Mieszkańcy ufając Burmistrzowi jako organowi władzy samorządowej mogli mieć uzasadnione przekonanie, że stan własnościowo-prawny umożliwia takie działania i na tej podstawie podejmowali bardzo ważne decyzje życiowe mające ewidentne dla nich skutki, w tym finansowe (art. 7 i art. 8 K.p.a.) Wspólnota zarzucała nadto, że organ wydając decyzję całkowicie zignorował argumenty zawarte w przesłanej mu korespondencji, w szczególności w pismach z dnia [...] r. Decyzja organu wydaje się być wyłącznie potwierdzeniem formalnym nieformalnych zobowiązań podjętych w nieokreślonych w prawie procedurach, a opisanych w piśmie Burmistrza z dnia [...] r. Decyzja ogranicza również w sposób niedopuszczalny możliwości korzystania przez aktualnych właścicieli i użytkowników sąsiedniej nieruchomości (m.in. ul. [...]), gdyż całkowicie wyklucza wykonanie niezbędnych inwestycji opisanych w piśmie Burmistrza z dnia [...] roku ( art. 9 K.p.a.). Odnosząc się do naruszenia art. 10 § 1, art. 13 i art. 28 K.p.a. skarżąca powtórzyła argumenty przytoczone we wniesionym do Kolegium uzasadnieniu odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły przepisy art. 53-61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu" oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym zwłaszcza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywodzone są dwie z podstawowych zasad planowania przestrzennego – zasada zachowania ładu przestrzennego oraz zasada zrównoważonego rozwoju – przy czym użyte tu pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do definicji z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawodawca nakazał jednak uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także m.in. prawo własności (art. 2 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu). Aby sprostać wymaganiom zachowania ładu przestrzennego, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustanowił obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Kluczowym przepisem jest tu przepis art. 61. ust. 1 ustawy o planowaniu , który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak z powyższego wynika, ustawodawca uzależnił możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu m.in. od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1). Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy o planowaniu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.)). Powyższa analiza urbanistyczno-architektoniczna ma w pierwszym rzędzie służyć sprawdzeniu, czy planowana inwestycja spełniać będzie wymagania płynące z zasady dobrego sąsiedztwa. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Analiza ta okazała się być jednak niepełna. Organ nie odniósł się mianowicie do gabarytów planowanego obiektu budowlanego w kontekście gabarytów obiektów o tej samej lub podobnej funkcji, zrealizowanych w analizowanym obszarze. Wskazał jedynie, że obiekt ten pod względem funkcji i architektury odpowiada parametrom obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji "gabarytu obiektu budowlanego". Nie oznacza to jednak, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej ta jakże istotna cecha obiektu budowlanego w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, może zostać pominięta. "Słownik Języka Polskiego PWN" w opracowaniu Elżbiety Sobol (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2010) definiuje "gabaryt" jako wymiary zewnętrzne przedmiotu, urządzenia, budowli. Zważywszy zatem na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, analiza winna obejmować również kwestię kontynuacji zabudowy z punktu widzenia gabarytów planowanego przedsięwzięcia jak i budowli znajdujących się obszarze analizowanym. W załączniku nr [...] do decyzji z dnia [...] r. analizie poddano wielkość powierzchni zabudowy, jednakże analiza dokonana w tym aspekcie nie wyczerpuje kwestii związanych z gabarytami planowanej inwestycji w zestawieniu z budynkami istniejącymi w obszarze analizowanym oraz pełniącymi taką samą lub podobną funkcję. Organ nie wykazał, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o analogicznych lub zbliżonych gabarytach do planowanej zabudowy usługowej. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sad stwierdził, że zarzuty te są niezasadne i stąd też w pełni podziela w tym zakresie stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że tożsamych uchybień dopuścił się organ I instancji, Sąd, mając na względzie art. 135 ww. ustawy, uchylił również decyzję Burmistrza Miasta, który przystępując do ponownego rozpoznania wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany będzie uwzględnić uwagi Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku. W kwestii wykonalności decyzji orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art.152 powołanej ustawy natomiast o zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200.