II SA/Sz 885/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 11 września 2025 r. nr AP-2.7840.163.2025.JD w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru budowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z dnia 11 września 2025 r. nr AP-2.7840.163.2025.JD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572), dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 25 lipca 2025 r. znak B 6734.474..2025.AK zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru "realizacji budynku gospodarczego o pow. do 35 m2, na terenie działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] K. .’’ Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 16 lipca 2025 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o pow. do 35 m˛ na terenie działki mieszkaniowo-rolnej, oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] K. , objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonym w dniu 28 grudnia 1996 r. przez Radę Miejską w S. uchwałą nr [...] Inwestor dołączył do zgłoszenia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rysunki przedstawiające elewacje budynku i jego usytuowanie na działce inwestycyjnej. Starosta [...] decyzją z dnia 25 lipca 2025 r. [...] [...] -wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Jako podstawę sprzeciwu Starosta [...] wskazał dyspozycję zawartą w art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2025 r., poz. 418) - dalej "Prawo budowlane" - podając, że wystąpiła niezgodność przedmiotowej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Zdaniem Starosty plan miejscowy zobowiązuje bowiem inwestora do lokalizacji tego typu obiektu w bliskim sąsiedztwie istniejącej zabudowy o charakterze siedliskowym, a nie bezpośrednio na terenie upraw rolnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że budynek gospodarczy został zaprojektowany na terenie upraw rolnych, zgodnie z ustaleniami MPZP. Plan miejscowy dopuszcza na obszarze obejmującym zwarty układ osadniczy, na którym występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo-rolnicza i usługowa związana z prowadzeniem działalności gospodarczej nieuciążliwej, jej wymianę, rozbudowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynków — pod warunkiem zachowania cech stylowych istniejącego budownictwa. Przedmiotem zgłoszenia była budowa niewielkiego budynku gospodarczego przeznaczonego na przechowywanie płodów rolnych oraz narzędzi niezbędnych do prowadzenia pasieki na terenie przedmiotowej działki. Inwestycja skarżącej nie dotyczy realizacji nowej zabudowy mieszkalnej, lecz stanowi zabudowę uzupełniającą wobec istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżącej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczają możliwości realizacji takiej inwestycji. Są to tereny upraw rolnych, a projektowany budynek gospodarczy ma stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda, decyzją przywołaną na wstępie z dnia 11 września 2025 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazując na treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, podniósł, że przepis ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym od zasady tej przewidziane są wyjątki określone w art. 29–31 Prawa budowlanego. Z kolei dyspozycja art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga, lecz wymaga uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolnostojących, parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Wojewoda wskazał ponadto, że analiza map stanowiących załącznik do uchwały wykazała, iż obszar upraw rolnych zajmuje około 5850 m˛, co stanowi 79,2% powierzchni działki nr [...]. Z kolei obszar terenu zabudowy mieszkaniowo-rolniczej został wydzielony, oznaczony kolorem pomarańczowym i symbolem 25aMNR — obejmuje on około 1537 m˛, co stanowi 20,8% powierzchni działki inwestycyjnej. Uchwałodawca dokonał zatem wyraźnego podziału na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-rolniczą oraz tereny stanowiące obszar upraw. Porównanie rysunku planu z mapą sytuacyjną dołączoną przez inwestora do zgłoszenia zamiaru posadowienia budynku gospodarczego jednoznacznie wskazuje, że planowany obiekt znajduje się na terenie upraw rolnych (kolor żółty na rysunku planu). Należy więc — jak wskazał organ I instancji — uznać, że brak jest podstaw prawnych do zabudowy tej części terenu jakimkolwiek obiektem, nawet funkcjonalnie związanym z sąsiednim obszarem zabudowy. Przyjęte w miejscowym planie rozróżnienie terenów oznacza bowiem, że zabudowa może być lokalizowana wyłącznie na obszarach do tego przeznaczonych. Natomiast tereny oznaczone w planie jako obszary rolne przeznaczone są wyłącznie pod ten cel i nie jest na nich dopuszczalna jakakolwiek zabudowa przewidziana dla innych obszarów, wyszczególnionych w § 3 ust. 1. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze J. S. wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Wskazała, że nieprawidłowe jest stanowisko organów I i II instancji, zgodnie z którym na działce rolnej nie jest dopuszczalna budowa budynków gospodarczych. Podniosła, że powołany przepis nie zawiera stwierdzenia, iż na działce rolnej można realizować wyłącznie wskazaną infrastrukturę techniczną ani że wykluczona jest realizacja innej zabudowy. Zdaniem skarżącej organy rozpoznające sprawę dokonały błędnej, rozszerzającej wykładni przepisów, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga okazała się zasadna. Zasadniczym problemem w sprawie jest zdefiniowanie — na gruncie przepisów prawa budowlanego — przedsięwzięcia, które zamierza zrealizować skarżąca. Analizę w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z okoliczności sprawy, niekwestionowanych przez organy, wynika, iż skarżąca zgłosiła zamiar realizacji na należącej do niej działce, zabudowanej już budynkiem mieszkalnym, budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m˛. Klasyfikując tak opisany obiekt należy zauważyć, iż przepisy p.b. definiują obiekt budowlany przy użyciu definicji: budynku, budowli i obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, rozumie się przez to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b) oraz obiekt małej architektury (lit. c). Z kolei, dyspozycja zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 14) lit. a) - Prawa budowlanego stanowi, iż nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 - wolnostojących parterowych budynków gospodarczych - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organy administracji nie mogły dokonać prawidłowej i pełnej analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia jego załącznika graficznego obejmującego obszar planowanej inwestycji, gdyż dopiero łączne odczytanie części tekstowej i rysunku planu pozwala na wiążące ustalenie przeznaczenia terenu oraz dopuszczalnych sposobów jego zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie brak jest załącznika mogącego stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Na potwierdzenie braku precyzyjnych ustaleń linii rozgraniczających teren, na którym możliwa będzie realizacja inwestycji, Wojewoda wskazał, że analiza map stanowiących załącznik do uchwały wykazała, iż obszar upraw rolniczych zajmuje około 5850 m˛, co stanowi 79,2% powierzchni działki nr [...]. Z kolei obszar zabudowy mieszkaniowo-rolniczej został wydzielony i oznaczony kolorem pomarańczowym oraz symbolem 25aMNR — stanowi on około 1537 m˛, tj. 20,8% powierzchni działki inwestycyjnej. Podsumowując zabrakło precyzyjnego wskazania parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych linii, wyznaczających granice terenu inwestycji oraz dołączona mapa nie stanowi załącznika graficznego do uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, a pochodzi z portalu e-mapa.net. Brak załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwił sądowi dokonanie rzetelnej kontroli wydanego aktu administracyjnego, gdyż bez tego załącznika nie było możliwe zweryfikowanie prawidłowego ustalenia przeznaczenia terenu ani zgodności decyzji organu z obowiązującym planem. Zdaniem Sądu, na podstawie załącznika mapowego do zaskarżonej decyzji nie sposób bezkrytycznie przyjąć, że fragment terenu objęty liniami rozgraniczającymi stanowi część działki nr [...], gdyż brak na nim oznaczenia identyfikującego ten teren. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie i wynika z uwarunkowań faktycznych albowiem tylko określona część działki nr [...] jest objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu, stwierdzenie przez organy budowlane, że granice terenu inwestycji zostały określone precyzyjnie, bez odniesienia się do materiału dowodowego, w tym do załączonej mapy oraz stwierdzenie wadliwości załącznika decyzji organu pierwszej instancji, wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy albowiem uznał, iż jest on nie przydatny do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi.