II SA/Sz 887/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazie rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], a także decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołań A. J. oraz G. R. (primo voto Glińskiej), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], którą nakazano E. Z. rozebranie balkonu wraz z zadaszeniem i zamurowanie części drzwi balkonowych wykonanych w miejscu istniejącego okna w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż w dniu [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie oględzin nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stwierdził, że E. Z., po [...], bez wymaganego pozwolenia wykonała roboty budowlane, polegające na tym, iż: w ścianie [...] na wysokości [...] wykonała [...] okna o wymiarach [...], a w miejscu istniejącego okna wykonała [...] o wymiarach [...] m prowadzący na [...]. Stosownie do powyższego, Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję Nr [...], nakazującą E. Z. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. Z., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W związku z nieuzyskaniem zgody współwłaścicielki nieruchomości (G. G.) na pozostawienie ww. robót budowlanych w stanie obecnie istniejącym, E. Z., działająca jako pełnomocnik A. J., w dniu [...] wystąpiła do Sądu Rejonowego o wydanie zgody zastępczej za współwłaściciela do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, [...] złożyła ona do Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy . Z uwagi na powyższe, postanowieniem z [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to postanowienie w mocy. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Sz 769/04, uchylił postanowienia organów obu instancji. Mając na względzie powyższy wyrok, Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał E. Z. do dostarczenia w terminie [...] dni od dnia otrzymania pisma dokumentów wymienionych w decyzji z dnia [...] Nr [...]. W wyznaczonym przez organ terminie, zobowiązana przedłożyła inwentaryzację okienek i balkonu z zadaszeniem oraz oświadczenie osoby uprawnionej. Natomiast nie dostarczyła oświadczenia o prawie do dysponowania obiektem do celów budowlanych. W tym stanie sprawy, powołując się na treść przepisów art. 28, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: DzU z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ odwoławczy wskazał, iż argumenty G. R. nie zostały uwzględnione, gdyż przepisy ustawy - Prawo budowlane nie określają ustawowego terminu wykonania obowiązku określonego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania go w decyzji administracyjnej. Jeżeli w decyzji nie określono terminu wykonania obowiązku, uważa się, że obowiązek należy wykonać bezzwłocznie. Organ drugiej instancji ten nie podzielił również argumentacji zawartej w odwołaniu A. J., a dotyczącej osoby zobowiązanej do wykonania czynności. Organ ten wskazał, iż zarzuty odwołującego odnoszą się do zagadnień rozstrzygniętych w decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...]. W tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], stwierdzono, iż inwestorem wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia była E. Z.. Ponadto organ wyjaśnił, że skoro inwestor, zobowiązany decyzją ostateczną z [...] do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenia takiego nie złożył, to żądanie strony o przesłuchanie Z. G. na okoliczność udzielenia przez niego (za wiedzą jego ówczesnej małżonki) zgody na wybudowanie balkonu nie ma znaczenia dla sprawy, dlatego nie zostało uwzględnione (art. 78 § 1 K.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. J., reprezentowany przez E. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej, zarzucając jej naruszenie prawa poprzez ustalenie, że E. Z. jest stroną postępowania i adresatem nakazów zawartych w uprzednio zaskarżonej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego , oparcie decyzji o akta sprawy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i pominięcie dowodów zgłoszonych w toku postępowania przez pełnomocnika strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż działająca w imieniu syna, E. Z. wskazywała w odwołaniu, że błędnie zaadresowano decyzję kierując ją do niej, a nie do syna A. J., który jest współwłaścicielem nieruchomości, i który umocował jedynie swą matkę do dokonywania za niego czynności prawnych, związanych ze sprawami nieruchomości pozostającej przedmiotem jego praw. Pomimo to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji podtrzymał stanowisko Inspektora Nadzoru Budowlanego jednoznacznie stwierdzając, że to E. Z. pozostaje stroną postępowania, wobec czego skierowanie do niej nakazów zawartych w zaskarżonej uprzednio decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w pełni słuszne. Uznał także, że to E. Z. była inwestorem prac budowlanych, których zniesienia po blisko [...] latach domaga się współwłaścicielka domu, w którym ma swoje mieszkanie A. J., przy czym ustalenie to nastąpiło na podstawie akt sprawy i bez wzięcia pod uwagę, że do [...] właścicielem domu pozostawał nieżyjący obecnie J. J., który dokonał budowy balkonu w oparciu o zgodę oświadczoną mu przez ówczesne małżeństwo G. i Z. G.. Skarżący podniósł także, że skoro jedynym argumentem przemawiającym za nakazaniem właścicielowi budynku przywrócenia stanu poprzedniego był brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na istnienie i funkcjonowanie balkonu, organ odwoławczy powinien był zbadać, a przynajmniej dążyć do badania, czy być może przed wielu laty (przed rozpoczęciem prac przez J. J.) zgoda taka w rzeczywistości miała miejsce. Tymczasem organ uznał, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Organy obu instancji powinny również zwrócić uwagę na fakt, iż G. R. (d. G.) nie protestowała przeciwko przeróbkom przez tak długi (ok. 30 lat) okres czasu. Do skargi dołączono kopię oświadczenia Z. G., dotyczącego wyrażenia zgody na przeprowadzenie określonych prac budowlanych w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. DzU z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, iż organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania materiału dowodowego obciąża zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy, który ponownie rozstrzyga sprawę. Powyższa zasada ma szczególne znaczenie w sprawach, w których podjęto decyzję nakładającą na adresata określony obowiązek, a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji nakazującej E. Z. rozebranie balkonu wraz z zadaszeniem i zamurowanie części drzwi balkonowych wykonanych w miejscu istniejącego okna w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] było przedwczesne, albowiem organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd podziela argumentację skarżącego, iż w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego przyjęły, że to E. Z. wykonała wskazane prace bez wymaganego zezwolenia. Z treści uzasadnień decyzji organów wynika bowiem, że swoje ustalenia zasadniczo oparły one na protokole oględzin nieruchomości, dokonanych w dniu [...]. Na poparcie swojego stanowiska organy przywołały również obszerne fragmenty uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Sz 769/04. Ponadto organ odwoławczy powołał się na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], Nr [...], w których stwierdzono, iż E. Z. była inwestorem wykonanych robót budowlanych. Tymczasem ze sporządzonego na okoliczność przeprowadzonych oględzin protokołu nie wynika jednoznacznie, aby E. Z. dokonała przypisywanych jej czynności. E. Z. nie była obecna podczas oględzin, zaś informacja, o tym kto bez wymaganych pozwoleń wykonał prace polegające m.in. na "wykuciu w ścianie [...] na wysokości [...] okienek o wym. [...] m oraz w miejsce okna istniejącego wykonanie [...] o wym. [...] m wychodzących na [...] o wym. [...] m wraz z zadaszeniem [...] w postaci konstrukcji z [...], pochodziły wyłącznie od współwłaścicielki nieruchomości – G. R. (primo voto G.). Ponadto, o ile E. Z. w piśmie z dnia [...] przyznała, iż to ona dokonała budowy przybudówki, czy wymiany drzwi wejściowych i zadaszenia nad nimi, o tyle nie potwierdziła, aby była inwestorem prac budowlanych polegających na wykonaniu balkonu wraz z zadaszeniem oraz drzwi balkonowych - w miejscu istniejącego okna. Podała bowiem, że "prace przy oknach dokonano po [...] (...) jedno okienko istniało, drugie wstawiono w miejsce istniejącego (...), drzwi wejściowe na balkon wstawiono (...). Balkon i jego zadaszenie wykonano po [...] roku." Z akt sprawy wynika również, że A. J., będący synem i mocodawcą E. Z., starał się dowieść, iż roboty te zostały wykonane przez poprzedniego właściciela udziału do nieruchomości – J. J., po którym A. J. odziedziczył mieszkanie. Skarżący wskazywał także na fakt, iż prace te wykonano za obopólną ustną zgodą G. R. i jej ówczesnego małżonka Z. G.. Jednakże organy pominęły te okoliczności, nie podejmując żadnej próby wyjaśnienia wskazywanych rozbieżności (np. w drodze przesłuchania w charakterze świadka Z. G.), a poprzestając na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Wbrew stanowisku organów obu instancji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r. nie rozstrzygał wszystkich wątpliwych kwestii w sprawie, ani tym bardziej nie zwalniał od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy. W orzeczeniu tym, zasadniczo, Sąd zajmował się rozstrzygnięciem kwestii istnienia przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Sąd przyjął, że skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], stroną postępowania i adresatem decyzji była E. Z., a nie jest ona stroną postępowania przed Sądem Rejonowym , to wynik tego postępowania w żadnym stopniu nie będzie miał wpływu na postępowanie w przedmiocie nałożenia na E. Z. określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Również fakt, iż we wskazanych decyzjach stwierdzono, że E. Z. była inwestorem wykonanych robót budowlanych, nie wyłączał obowiązku organów administracji co do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w tym zbadania, czy jest ona jednym z podmiotów, wymienionych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane (tj. inwestorem, właścicielem, bądź zarządcą obiektu budowlanego), na który można nałożyć obowiązki określone w art. 51 tej ustawy. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że organy nie wyczerpały wszystkich możliwości wyjaśnienia sprawy, a powyższe rozbieżności winny jednoznacznie wyjaśnić, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na organie administracyjnym spoczywa bowiem obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu, celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Natomiast wszystkie dowody zebrane w sprawie należy oceniać wszechstronnie we wzajemnym powiązaniu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść zainteresowanego podmiotu. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy dałoby podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2668/05). W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku art. 135 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152, natomiast orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 wskazanej ustawy.