II SA/Sz 887/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 12 września 2024 r., nr SKO.4111.821.2024 w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Białogard z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr 55/24-ŚR/2530. A. W., dalej jako "strona", "skarżąca", wystąpiła do Burmistrza B. z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia 24 października 2023 r., Burmistrz B. odmówił stronie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami argumentując, że dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe w wysokości 764 zł, ustalone dla jej rodziny. Organ przedstawił również argumentację dotyczącą braku możliwości zastosowania mechanizmu "złotówka za złotówkę". Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie podnosząc, że organ wziął pod uwagę dochód z zadatku w wysokości 25 000,00 zł, otrzymanego w związku z umową sprzedaży mieszkania, która ostatecznie nie została zrealizowana, a wobec strony zostało wszczęte postępowanie sądowe o zwrot kwoty zadatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 11 marca 2024 r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując na potrzebę precyzyjnego określenia jaki dochód został wzięty pod uwagę przy wyliczeniu dochodu rodziny, a także szczegółowego przedstawienia sposobu obliczenia tego dochodu i odniesienia go do kryterium dochodowego i obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 16, art.4, art. 5 ust. 2, ust. 3a-3c, ust. 4a, art. 6 ust 1, art. 8 pkt4a i pkt 6, art. 12a, art. 14,art. 20 ust. 2 i ust. 3; art. 23 ust. 1 i ust. 2, art. 24 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323 – j.t.), dalej jako "u.ś.r.", Wójt Gminy B. odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz dzieci: F. W., ur. [...].2021 r. i L. W., ur. [...].2014 r., w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w związku z tym, iż jedno z dzieci strony legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, kryterium dochodowe dla jej rodziny w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 764,00 zł. Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., podstawą wyliczenia dochodów rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tj. za rok 2022 z uwzględnieniem zmian następujących po roku bazowym. Na podstawie zebranej dokumentacji stwierdzono, iż przeciętny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny osiągnięty w 2022 r., wyniósł 3600,00 zł., tj. 900,00 zł. w przeliczeniu na osobę. Organ wyjaśnił, że dochód obliczono na podstawie danych wykazanych w PIT-36 za rok 2022, z którego wynika, że storna osiągnęła dochód w wysokości 45000,00 zł. - 1800,00 zł. (podatek należny od dochodu) = 43200,00 zł. /12 m-cy / 4 osoby = 900,00 zł. Organ wyjaśnił, że jest to dochód opodatkowany i zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należało go uwzględnić przy obliczaniu dochodu rodziny. Organ przyjął, że dochód ten nie stanowi dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r Wyjaśniono następnie, że kryterium dla 4-osobowej rodziny wynosi 3056,00 zł. (4 x 764,00 zł.), zatem dochód rodziny został przekroczony o kwotę 544,00 zł. (3056,00 zł - 3600,00 zł). Organ I instancji przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące przeliczenia świadczenia według zasady "złotówka za złotówkę" wskazując, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 u.ś.r. w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę 764,00 zł. pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. Art. 5 ust. 3a stanowi, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. W myśl art. 5 ust. 3b ww. ustawy łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym: 1) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków; 2) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 11a, art. 12a i art. 13, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków; 3) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15, podzielonych przez 12. Odnosząc powyższe regulacje do sytuacji strony organ wyjaśnił, że w okresie od 2023-11-01 do 2024-10-31 łączna kwota zasiłków wynosi :((95,00 zł * 12)/12) + ((124,00 zł * 12)/12) + ((110,00 zł * 12)/12) + (100,00 zł/12) = 95,00 zł + 124,00 zł + 110,00 zł + 8,33 zł = 337,33 zł, kwota przekroczenia dochodu wynosi 544,00 zł, kwota świadczeń do wypłaty wynosi 0,00 zł Końcowo wskazano, że przy obliczaniu dochodu rodziny organ nie uwzględnił osiągniętego przez stronę dochodu z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości, wykazanego w PIT- 39 w wysokości 90000,00 zł., gdyż jest to dochód zwolniony od podatku dochodowego i nie stanowi przychodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wskazała, że po wydaniu decyzji wystąpiły nowe okoliczności – wszczęto postępowanie sądowe dotyczące otrzymanego zadatku w wysokości 25 000,00 zł. Wyjaśniła, że zgadza się z organem, iż dochód w wysokości 25 000,00 zł nie jest dochodem utraconym, jeżeli jednak sąd wyda niekorzystne dla niej postanowienie i będzie zmuszona zwrócić kwotę zadatku, wówczas złoży korektę we właściwym urzędzie skarbowym, a jej dochód nie będzie dochodem utraconym, ale dochodem, którego w 2022 r. nie uzyskała. W ocenie strony okoliczność ta będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 12 września 2024 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł. Dochód obliczany dla potrzeb świadczeń rodzinnych to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a nie dochód za konkretny miesiąc, np. miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku. Co do zasady przesłanką warunkującą przyznanie zasiłku rodzinnego jest ustalenie, że zsumowane przeciętne miesięczne dochody wszystkich członków rodziny podzielone przez liczbę osób wchodzących w skład tej rodziny, czy też przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego nie przekraczają kryterium dochodowego. W art. 5 ust. 4-4b u.ś.r. ustawodawca przewidział jednak sytuację przeobrażeń w strukturze dochodów rodziny, osoby uczącej się i dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać na uzyskaniu dochodu, jak też na jego utracie. Definicje legalne utraty/uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 u.ś.r. Przy czym wprowadzając definicję dochodu utraconego i uzyskanego, ustawodawca ograniczył zakres pojęcia utraty/uzyskania dochodu, wskazując enumeratywnie tytuły jego utraty/uzyskania. W przypadku natomiast uzyskania dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 u.ś.r. przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym, który poprzedza okres zasiłkowy, organ orzekający w sprawie, ustalając dochód takich osób, dokonuje operacji matematycznej polegającej na podzieleniu dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym, który poprzedza okres zasiłkowy przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty w tym roku (tj. roku kalendarzowym, który poprzedza okres zasiłkowy), podobnie jak w odniesieniu do uzyskania dochodu w roku kalendarzowym, który poprzedza okres zasiłkowy, także w przypadku uzyskania dochodu po tym roku przewiduje się dodatkową przesłankę, która pozwala na doliczenie do dochodu danej osoby dochodu uzyskanego, tj. przesłankę kontynuacji uzyskiwania tego dochodu w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Organ wyjaśnił, że taka sytuacja w przypadku strony nie wystąpiła. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w art. 5 ust. 3 u.ś.r. dopuszczono możliwość przyznania zasiłku rodzinnego osobom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Zasada wynikająca z tego przepisu nazywana jest w literaturze przedmiotu zasadą równoważnika zasiłkowego (potocznie złotówka za złotówkę). W świetle przywołanej regulacji prawnej możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, mimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, istnieje tylko wtedy, gdy spełnione są jednocześnie następujące warunki: 1) kwota różnicy między dochodem rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie/dochodem osoby uczącej się a ustawowym kryterium dochodowym nie przekracza kwoty najniższego zasiłku rodzinnego przysługującego w okresie, na który jest ustalany zasiłek rodzinny; 2) zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym; 3) w okresie zasiłkowym poprzedzającym bezpośrednio okres zasiłkowy, na który ustalane jest prawo do zasiłku, zasiłek rodzinny nie mógł przysługiwać .na podstawie zasady równoważnika zasiłkowego, czyli mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Art. 5 ust. 3 u.ś.r. nie przewiduje warunku w postaci uzależniania przyznania świadczenia od "pobierania" w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłku rodzinnego, co w konsekwencji rodzi obowiązek samodzielnego ustalenia, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do przyznania świadczenia. Kolegium dokonało analizy poczynionych w niniejszej sprawie przez organ I instancji ustaleń i uznało, że w poprawnie ustalił on dochód rodziny strony, i prawidłowo uznał, że wnioskodawczyni przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego na dany okres zasiłkowy. Podkreślono, że uzasadnienie decyzji zawiera bardzo szczegółowe wyliczenie matematyczne prowadzące do ustalenia dochodu, które organ odwoławczy w całości akceptuje. Końcowo wskazano, że argumenty zawarte w odwołaniu nie mają wpływu na byt prawny zaskarżonej decyzji. A. W. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając zaskarżonej decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7 k.p.a., bowiem organy wydające decyzję nie miały na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, ponieważ nie zawieszając postępowania w sprawie złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego pozbawiły skarżącą należnych świadczeń, jeżeli postanowienie sądu będzie dla skarżącej niekorzystne, 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zawieszenia postępowania w sprawie złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W związku z powyższym skarżąca wniosła: 1) o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B.; 2) o zwieszenie postępowania w sprawie ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków na okres zasiłkowy 2023/2024 do czasu rozstrzygnięcia przez sąd toczącej się sprawy dotyczącej zwrotu przez skarżącą zadatku w kwocie 25.000,00 zł. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie rozpoznał jej wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot zadatku, toczącej się przed sądem powszechnym, której wynik może, w jej ocenie, mieć wpływ na wysokość dochodu za rok 2022, stanowiącej podstawę do obliczenia dochodu rodziny, a w konsekwencji również na pozytywne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji popełniono oczywiste omyłki pisarskie, dotyczące imienia i nazwiska skarżącej oraz nazwy organu. Skarżąca, przy piśmie z dnia 2 stycznia 2025 r. nadesłała wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 2024 r., sygn. akt [...], z którego wynika obowiązek zwrotu zadatku w wysokości 15 000,00 zł. Przy piśmie z dnia 14 stycznia 2025 r., skarżąca nadesłała potwierdzenie zwrotu zasądzonej od niej kwoty, jak również korektę PIT-36 wraz z dowodem nadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem, wykazała bowiem, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym ich usunięcie z obiegu prawnego. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję odmawiającą skarżącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, który – stosownie do art. 5 ust. 1 u.ś.r. ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zgodnie z art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Skarżącej odmówiono przyznania prawa do świadczenia z tego powodu, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe, które – z uwagi na to, iż jedno z dzieci skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności, wynosi 764,00 zł (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). Organ za dochód rodziny uznał, stosownie do art. 3 pkt 1 u.ś.r., opodatkowany przychód wykazany przez skarżącą w PIT-36 za rok 2022. Jak wynika ze skargi, skarżąca nie kwestionuje ani wysokości dochodu wykazanego w deklaracji podatkowej, ani przyjęcia przez organ, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza ustawowe kryterium, warunkujące przyznanie świadczenia. Skarżąca kwestionuje natomiast postępowanie organów obu instancji, które nie uwzględniły jej wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy wskazywała ona na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie, dotyczące zobowiązania jej do zwrotu zadatku otrzymanego w związku ze sprzedażą mieszkania, do której ostatecznie nie doszło. Skarżąca za trafne uznawała stanowisko organu, z którego wynika, że w realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o dochodzie utraconym, wskazując jednocześnie, że konsekwencją zobowiązania jej przez sąd do zwrotu otrzymanego zadatku będzie konieczność złożenia korekty do zeznania podatkowego, co z kolei oznaczać będzie, że przyjętego do obliczeń przez organ dochodu w 2022 r. nie uzyskała. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że skarżąca już w odwołaniu od decyzji Burmistrza B. wskazywała na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie, co wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, z dnia 11 marca 2024 r., uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rzeczą organu I instancji było zatem wyjaśnienie czego dotyczy postępowanie, które toczy się przed sądem powszechnym i dokonanie oceny, czy wynik tego postępowania będzie miał wpływ na ustalenie dochodu skarżącej. Analizy takiej Wójt Gminy B. nie przeprowadził. Skarżąca w odwołaniu od decyzji tego organu wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, wskazując wprost na zależność wyniku tego postępowania od wyniku postępowania toczącego się przed sądem powszechnymi. Wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania nie został rozpoznany. Organ wyjaśnił natomiast, że zmiana wysokości dochodu w sposób wskazywany przez skarżącą nie będzie stanowiła utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. i jak wynika ze skargi skarżąca z poglądem tym się zgadza. Podnosi natomiast, że w sytuacji, gdy zapadnie niekorzystne dla niej orzeczenie będzie musiała kwotę uzyskaną tytułem zadatku zwrócić i złożyć korektę zeznania podatkowego, a to z kolei będzie oznaczało, że jej dochód za 2022 rok będzie niższy. Konsekwencją tego może być ustalenie, że kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia nie zostanie przekroczone. Żaden z organów do tych twierdzeń skarżącej się nie odniósł, w szczególności w kontekście art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jakkolwiek należy przyznać organowi rację, że zobowiązanie do zwrotu kwoty zadatku nie stanowi dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r., w którym ustawodawca wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem utraty dochodu, to jednak trzeba przyjąć, że nie zwalniało to organu od obowiązku zbadania, jak należy potraktować sytuację, w której strona zostanie pozbawiona (wyrokiem sądu) dochodu w postaci zadatku (w całości lub części) i na skutek złożenia korekty PIT-36, dochód ten nie zostanie w roku 2022 wykazany. Okoliczność ta miała istotne dla rozstrzygnięcia znaczenie, skoro podstawę obliczenia dochodu strony stanowił PIT-36. Jeżeli zatem na skutek złożonej korekty dochód wykazany w deklaracji miałby ulec i ostatecznie uległ zmianie, a było to konsekwencją orzeczenia sądu powszechnego, to niewątpliwie orzeczenie to stanowiło zagadnienie prejudycjalne. Takich rozważań organ nie poczynił pomimo tego, że – zdaniem Sądu, okoliczności wskazywane przez skarżącą prowadziły do wniosku, że orzeczenie sądu powszechnego może mieć wpływ na ustalenie dochodu skarżącej. To z kolei oznacza, że ziściły się przesłanki zawieszenia postępowania, o których mowa w przywołanym wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a obowiązkiem organu było ustalenie dochodu skarżącej w oparciu o aktualne dane, wynikające z wyroku sądu powszechnego. Ostatecznie dochód skarżącej uległ zmianie na skutek orzeczenia przez Sąd Okręgowy w K. obowiązku zwrotu kwoty 15 000,00 zł. Skarżąca złożyła korektę deklaracji podatkowej, wykazując w niej dochód za 2022 r. w wysokości 30 000,00 zł. Oznacza to, w ocenie Sądu, że dochód, który należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czy spełnione są warunki przyznania świadczenia uległ obniżeniu, a rzeczą organu będzie ustalenie, czy w tych okolicznościach zasiłek rodzinny skarżącej przysługuje. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.