II SA/Sz 888/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] r. Pan M. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia [...] r., stwierdzając, że jest funkcjonariuszem w służbie stałej i nie posiada lokalu mieszkalnego ani domu. Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją nr [...] z dnia [...] r. stwierdził, że M. Z. nie spełnia on warunków do otrzymania takiego równoważnika pieniężnego. Po rozpoznaniu odwołania M. Z. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając że zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia sprawy. Po uzupełnieniu materiału dowodowego Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją nr [...] z dnia [...] r. ponownie stwierdził, że M. Z. nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Uzasadniając tę decyzję organ I instancji wskazał, że równoważnik pieniężny nie przysługuje wnioskodawcy, ponieważ poprzednio posiadał on spółdzielczy lokal mieszkalny i zbył go z własnej inicjatywy. W odwołaniu od tej decyzji M. Z. zarzucił, że jest ona krzywdząca i niezgodna z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że M. Z. do dnia [...] r. był funkcjonariuszem stałym Aresztu Śledczego (z dniem [...] r. został zwolniony ze służby w trybie art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej). M. Z. mieszkał w spółdzielczym mieszkaniu lokatorskim przy ul. [...] w [...], które w dniu [...]r. opuścił, zdając je Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej i dokonując z nią wszelkich rozliczeń. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej daje funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Zgodnie z delegacją zawartą w przepisie art. 89 ust. 3 tej ustawy, szczegółowo problematykę tę regulują przepisy wykonawcze: do dnia 18.11.2003 r. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13.06.2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712), po tej dacie obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20.10.2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz.1831). Zdaniem organu odwoławczego, z konstrukcji rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" wynika, iż głównym celem zawartych w nim przepisów, a zarazem podstawowym uprawnieniem funkcjonariusza, jest jego prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art.85 ust. 1). Warunki przydzielenia takiego lokalu określa przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy, posługując się przy tym zależnością od posiadania lub zbycia lokalu położonego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przypadku niemożności zaspokojenia prawa funkcjonariusza do przydzielenia lokalu mieszkalnego, przysługuje mu natomiast m.in. świadczenie w postaci prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1 i 2 omawianej ustawy) - jest to więc świadczenie pochodne, ekwiwalentne, wynikające z niezrealizowania uprawnienia do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Organ odwoławczy uważa w związku z tym, że w razie zbycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (w tym również lokatorskiego prawa do lokalu spółdzielczego), zgodnego z przysługującymi mu normami i w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nie przysługuje już funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego, a więc także do równoważnika z tytułu braku mieszkania. Wobec tego, iż M. Z. mieszkał w spółdzielczym lokalu lokatorskim przy ul. [...], o powierzchni mieszkalnej [...] m2 oraz użytkowej [...] m2 - mieszkanie to było zgodne z przysługującymi mu normami, bowiem powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę wynosiła 41,5 : 5 = 8,3 m2, a więc mieściła się w granicach od 7 m2 do 10 m2 określonych w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Odnosząc się do podawanej przez skarżącego w odwołaniu normy 16,6 m2 powierzchni użytkowej na osobę, organ odwoławczy stwierdził, że miała ona zastosowanie wyłącznie do ustalania kwoty przysługującej pomocy finansowej, a nie do ustalania uprawnienia do wielkości lokalu, którą określa przepis art. 85 ust. 2 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej oraz o "nakazanie podjęcia decyzji zgodnej z przepisami prawa". Zdaniem skarżącego decyzja ta została podjęta niezgodnie z prawem, bowiem przepis art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej daje funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86 tej ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Skarżący zarzuca, że powołany przez organ odwoławczy przepis art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej (w powiązaniu z innymi przepisami rozdziału 6 ustawy), nie może stanowić podstawy prawnej do odmowy przydzielenia równoważnika pieniężnego, bowiem nie można zgodzić się z twierdzeniem tego organu, iż zbycie lokatorskiego prawa do lokalu spółdzielczego jest tym samym czym jest zbycie własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Takie twierdzenie jest sprzeczne z prawem spółdzielczym, które wyraźnie rozgranicza spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego od spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego jest niezbywalne, nie przechodzi na spadkobierców i nie podlega egzekucji, nie ma zatem żadnej wartości materialnej - natomiast spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest prawem zbywalnym, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji; jest ono ograniczonym prawem rzeczowym. Zdaniem skarżącego wynika z tego, iż intencją ustawodawcy była odmowa przydzielania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego lub przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, który posiadał lokal własnościowy, po ewentualnym zbyciu którego, mógł posiadać środki pieniężne na zakup innego lokalu. Skarżący wyjaśnił przy tym, że on takiej możliwości nie miał, ponieważ posiadał tylko lokatorskie prawo do lokalu spółdzielczego i po opuszczeniu lokalu, z powodów które podał w odwołaniach, został bez mieszkania i bez pieniędzy na ewentualny zakup innego lokalu mieszkalnego. Ponadto skarżący zakwestionował stwierdzenie organu odwoławczego, iż posiadane przez niego mieszkanie było zgodne z przysługującymi normami, bowiem jego zdaniem nieprawdą jest, że zastosowany przelicznik 10 m2 x 1,66 określający normę jednostkową należną funkcjonariuszowi miał lub ma zastosowanie tylko do ustalania kwoty przysługującej pomocy finansowej, a nie do ustalania uprawnień do wielkości lokalu. Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Sąd administracyjny, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 tejże ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że decyzja ta nie odpowiada prawu, a skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych." W myśl ust. 2 tego artykułu, "przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2." Wynikające z art. 86 ust. 1 ustawy prawo do lokalu mieszkalnego zostało w pewien sposób ograniczone przepisem art. 91 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej." Ponadto w myśl art. 89 ust. 1 tej ustawy "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej." W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że skarżący M. Z., ani jego małżonka, od dnia [...] r. nie posiadali lokalu mieszkalnego lub domu, jak również to, że po tej dacie nie przydzielono M. Z. kwatery tymczasowej. W takiej sytuacji M. Z. spełniał więc ustawowe kryteria, wymienione w art. 89 ust. 1 ustawy, do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Wskazywany przez organ odwoławczy przepis art. 91 ust. 1 pkt 4, także w powiązaniu z innymi przepisami rozdziału 6 ustawy, nie pozbawił skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego mieszkania, bowiem rezygnacja ze spółdzielczego lokatorskiego prawa do mieszkania nie może być utożsamiana ze "zbyciem własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu". W tym zakresie należy podzielić argumentację zawartą w skardze, dotyczącą różnego charakteru tych praw. Również porównanie treści pkt. 1 i pkt. 4 w ustępie 1 omawianego artykułu, wyraźnie wskazuje, iż przepis art. 91 ust. 1 pkt 4 nie obejmuje rezygnacji ze spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Zauważyć także należy, że art. 91 ust. 1 ustawy określa sytuacje, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a więc jak wynika z jego treści, obejmuje szerszy krąg stanów faktycznych dotyczących sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy regulujący prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, dotyczy natomiast tylko sytuacji, gdy funkcjonariusz (lub jego małżonek) nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu (albo nie przydzielono mu kwatery tymczasowej). Podzielając pogląd organu odwoławczego, że w sytuacjach określonych w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania - nawet mimo nieposiadania lokalu mieszkalnego lub domu - bowiem zbył (a więc przeniósł na inny podmiot) dotychczas posiadane własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, albo lokal stanowiący odrębną nieruchomość lub dom. Przepis art. 91 ust. 1 pkt 4 stanowi więc wyjątek od zasady wyrażonej w art. 89 ust. 1 ustawy, i także z tego powodu powinien być interpretowany ściśle, a więc jego interpretacja dokonana przez organ odwoławczy nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji oraz decyzja organu I instancji odmawiająca skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego naruszają więc przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego orzeczono o ich uchyleniu. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii jednostkowej normy powierzchni mieszkalnej, Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż normę tą określa art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, natomiast obowiązujące w okresie objętym niniejszą sprawą przepisy wykonawcze do tej ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13.06.2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712) i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20.10.2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz.1831) nie wprowadzają przelicznika (współczynnika), o którym mowa w skardze. Kwestia ta nie ma jednak - zdaniem Sądu - istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając wszystko powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.