II SA/Sz 889/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej o d d a l a skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami) i § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U.Nr 132, poz. 1115 z 2002 r.) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania zakładu pracy [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] o stwierdzeniu u M. C. choroby zawodowej w postaci zawodowej choroby narządu głosu uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono szczegółowy przebieg postępowania, z którego wynika, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dn. [...]r decyzję o stwierdzeniu u M. C. choroby zawodowej w postaci zawodowej choroby narządu głosu w oparciu o orzeczenie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w dniu [...] r. oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł zakład pracy [...] wskazując, że od [...]r. M.C. jest na emeryturze. W [...] roku było już prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia u M. C. choroby zawodowej. Decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nie stwierdzono u niej zawodowej choroby narządu głosu. Odwołujący się złożył wniosek o ponowne przebadanie M. C. w instytucie naukowo-badawczym. Wniosek ten organ odwoławczy przesłał do jednostki orzeczniczej II instancji - Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w [...], który dnia [...] r. wydał orzeczenie, stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u M. C. choroby zawodowej narządu głosu, bowiem nie stwierdzono u niej zaburzeń w ruchomości krtani ani zaburzeń głosu. Opierając się na powyższym materiale dowodowym organ odwoławczy w dniu [...] r. decyzją [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u M. C. Strona zaskarżyła tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy , który wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownego badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] ewentualnie w Instytucie Medycyny Pracy w [...], ze względu na pojawiające się w sprawie istotne wątpliwości co do prawidłowości rozpoznania schorzenia u M. C.. W czasie ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem odwoławczym, M. C. została ponownie przebadana w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. Rozpoznano u niej przewlekły prosty nieżyt krtani oraz obrzęk podnabłonkowy obu fałdów głosowych małego stopnia z dysfonią. W dniu [...] r. Instytut wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że zmienny obraz stroboskowy wykazany w badaniu przeprowadzonym w [...], [...] i i [...] (w latach [...]) oraz aktualnie przemawia za czynnościowym charakterem zaburzeń głosu. Pismem z dnia [...] r. organ odwoławczy zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o rozszerzenie uzasadnienia w/w orzeczenia lekarskiego i ustosunkowanie się do innych orzeczeń i badań diagnostycznych, tj: 1. Orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] [...] z dnia [...] r. 2. Orzeczenia WOMP [...] Nr [...] z dnia [...] r. 3. Orzeczenia Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w [...] z dnia [...]r. 4. Wyników badania foniatrycznego z prywatnego gabinetu laryngologiczno-foniatrycznego C. T. z dnia [...] r. Instytut Medycyny Pracy w[...] ustosunkował się do tych orzeczeń w piśmie z dnia [...]r. stwierdzając, że C. T. w badaniu stroboskopowym wykonanym dnia [...] r. stwierdziła u M. C. brak pełnego zwarcia fonacyjnego - szczelina do 1,5 mm i na tej podstawie rozpoznano niedowład fałdów głosowych na tle niedomykalności mięśni wewnętrznych krtani. Powyższy wynik badania foniatrycznego i stroboskopowego stanowił podstawę do wydania orzeczenia przez WOMP z dnia [...] r. o rozpoznaniu choroby zawodowej narządu głosu. Rozpoznanie to nie znalazło potwierdzenia w dalszych badaniach, M. C. badana była w Instytucie Medycyny Morskiej i Tropikalnej w [...] dnia [...] r. gdzie uzyskała orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W dniu [...] r. w Instytucie Medycyny Pracy w [...] przeprowadzono kompleksowe badania lekarskie z udziałem specjalisty otolaryngologa, foniatry i lekarza chorób wewnętrznych oraz specjalisty medycyny pracy, które to badanie zostało uzupełnione badaniem videostroboskopowym. W badaniu tym stwierdzono: "ruchomość fałdów głosowych symetryczna przy oddychaniu i fonacji, zwarcie fonacyjne pełne, na lewym fałdzie głosowym widoczne zaznaczone naczynia krwionośne w tylnym odcinku. Drgania fałdów regularne, amplituda zwiększona. Przesunięcie brzeżne obecne. Obrzęk ponadbłonkowy obu fałdów głosowych małego stopnia z dysfonią. Tendencja do fonacji rzekomej występuje. Nie stwierdza się guzków głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe ani też wtórnych zmian przerostowych". Podstawą do rozpoznania choroby zawodowej zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. (poz.7 wykazu) i 30.07.2002 (poz. 15 wykazu) jest stwierdzenie trwałych zmian w obrębie krtani typowych jako następstwo nadmiernego obciążenia narządu głosu. W przypadku M. C. warunek ten nie został spełniony. Stwierdzona szczelinowata niedomykalność fonacyjna (1,5 mm) w [...] r. w toku jednorazowego badania stroboskopowego w prywatnym gabinecie lekarskim nie może stanowić podstawy do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, a późniejsze badania zmian tych nie potwierdziły. Okresowa niedomykalność fałdów głosowych może być uwarunkowana wieloma przyczynami np.: zaburzeniami czynnościowymi głosu, wadliwą techniką emisji głosu. W przypadku niewydolności mięśni wewnętrznych krtani stwierdza się niewydolność fonacyjną głośni znacznego stopnia spowodowaną stałą niedomykalnością szpary głośni. W przypadku M. C. badanie videostroboskopowe z dnia [...] r. wykazało pełne zwarcie fonacyjne i wykluczyło zmiany o typie niedowładu mięśni wewnętrznych krtani. Od [...] r. M. C. jest na emeryturze. W [...] r. konsultowana była w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. Rozpoznano wówczas "przewlekły suchy nieżyt gardła oraz przewlekły prosty nieżyt krtani z cechami dysfonii hyperfunkcjonalnej". W związku z tym Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] r. nie stwierdził u M. C. choroby zawodowej. Od [...] r. M.C. zatrudniona była w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. [...], bez narażenia na nadmierne obciążenie narządu głosu. W tej sytuacji organ odwoławczy ponownie wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...]r. o stwierdzeniu u M. C. choroby zawodowej narządu głosu i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja ta jest przedmiotem niniejszej skargi. Skarżąca nie zgadza się z orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...]r.oraz wydaną na tej podstawie decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego , gdyż przeprowadzone badania w Instytucie w [...] było powierzchowne i niemożliwa była właściwa ocena jej stanu zdrowia. W związku z tym, pismem z dnia [...]r. zwróciła się do Dyrektora Instytutu przedstawiając w nim swoje uwagi do przeprowadzonego badania. W odpowiedzi na to pismo otrzymała informację, że zarzuty pod adresem zespołu przeprowadzającego badania nie znajdują uzasadnienia. W związku z tym postanowiła przeprowadzić ponownie we własnym zakresie badania krtani w przychodni foniatrycznej Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] Pomorskiej Akademii Medycznej w [...]. W trakcie tego badania w dniu [...]r. stwierdzono u niej fałdy głosowe prawidłowo ruchome przy fonacji i oddychaniu, przy fonacji brak zwarcia, szczelina zwarcia około 1 - 1,5 mm, nieznacznie pogrubiałe fałdy rzekome. Czas fonacji głoski "a" około 5 sekund, średnie położenie głosu około 220 Hz. Badanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy w [...] i dowodzi nierzetelności w przeprowadzeniu badania przez Instytut. Skarżąca stwierdza też, że zaburzenia funkcji fonacyjnej krtani zostały rozpoznane u niej w badaniu przeprowadzonym nie jak twierdzi Instytut Medycyny Pracy w [...], jednorazowo w prywatnym gabinecie C. T. w dniu [...]r., ale również w dniu [...]r. Badanie zostało wtedy przeprowadzone w poradni foniatrycznej Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] PAM w [...]. W trakcie tego badania stwierdzono u niej między innymi zmiany morfologiczne krtani. Podczas fonacji brak pełnego zwarcia fonacyjnego w zakresie wszystkich rejestrów, szczelina podczas badania od 1 do 1,5 mm na początku badania, pod koniec krótkiego badania szczelina do 2 mm. Wynik tego badania był podstawą do wydania przez NSA Ośrodek Zamiejscowy wyroku uchylającego poprzednio wydaną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego . W obecnym postępowaniu dotyczącym ustalenia stanu jej zdrowia wynik badania z dnia [...]r. nie był przedmiotem oceny, a powinien być, gdyż stwierdzone w nim okoliczności mają istotne znaczenia dla prawidłowej oceny jej stanu zdrowia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 maja 2003r.w rozpatrywanej sprawie rozstrzygające znaczenie ma dokonanie prawidłowej diagnozy stanu zdrowia zainteresowanej. Brak uprawnień do stwierdzenia chorób zawodowych innych placówek nie przekreśla możliwości prawidłowego diagnozowania chorych. Uprawnienie przez ustawodawcę niektórych instytucji do wydawania orzeczeń w przedmiocie określenia schorzeń nie może deprecjonować wiedzy medycznej osób zatrudnionych w pozostałych placówkach służby zdrowia. Oznaczałoby to, że poza określonymi ośrodkami nie ma możliwości prawidłowego diagnozowania chorych. W sprawie niniejszej nadal pozostaje otwarta kwestia postawienia właściwej diagnozy. Stanowisko Instytutu Medycyny Pracy w [...] wyrażone w jego orzeczeniu pozostaje w sprzeczności z innymi badaniami zebranymi w sprawie oraz badaniem przeprowadzonym w dniu [...]r.Brak jest również merytorycznego odniesienia do wyniku badań z dnia [...]r. przeprowadzonego w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...] PAM w [...]. Powyższe uwagi do przeprowadzonego badania w Instytucie Medycyny Pracy w [...] znalazły potwierdzenie w wyniku badania przeprowadzonego w dniu [...]r. W tej sytuacji skarżąca uważa, że nie zostały usunięte rozbieżności co do ustalenia prawidłowej diagnozy stanu jej zdrowia dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie i oceny, na których zostało ono oparte. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dokumentacyjny zgromadzony w aktach sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji jest dokonywana z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Dokonana pod tym kątem analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż odpowiada ona prawu, a zatem skarga nie może być uwzględniona. Stosownie do treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 65, poz. 294 ze zm.) właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Jednostkami właściwymi do wydania wspomnianych orzeczeń, dotyczących rozpoznania choroby, są jednostki służby zdrowia wymienione w § 7 rozporządzenia. Poza sporem pozostaje więc okoliczność, że rozpoznanie choroby nie należy do właściwości organów inspekcji sanitarnej. W tym stanie rzeczy, skoro właściwy podmiot wydał orzeczenie o braku rozpoznania choroby zawodowej, to takie orzeczenie było dla organów sanitarnych wiążące w zakresie dotyczącym rozpoznania choroby zawodowej. Zmiana takiego orzeczenia mogła nastąpić jedynie w trybie określonym w § 9 powołanego rozporządzenia. Organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (vide postanowienie NSA z 24.02.1998 r. I SA 1520/97, ONSA 4/98/150). Zaskarżona decyzja została wydana po bardzo wnikliwym postępowaniu , celem którego była rzetelna ocena stwierdzonego u skarżącej schorzenia. Wielokrotne badania skarżącej w wyspecjalizowanych i uprawnionych do wydawania orzeczeń medycznych w przedmiocie chorób zawodowych instytutach naukowo-badawczych jakimi są Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w [...] , Instytut Medycyny Pracy w[...], zgodnie wskazują, że występujące u skarżącej schorzenie nie stanowi choroby wymienionej w poz. 7 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r., który ma zastosowanie do niniejszego postępowania z mocy § 10 rozporządzenia z 30 lipca 2002r. /Dz.U. Nr 132, poz. 1115/. Stwierdzenie skarżącej, że przedstawione przez nią badania foniatryczne nie były analizowane w przedmiotowej sprawie jest nietrafne. Instytut Medycyny Pracy w [...] w swym piśmie z dnia [...]r. szczegółowo ustosunkował się do wyników badań foniatrycznych skarżącej dokonanych przez C. T. dnia [...]r., a także do wyników b zadań z [...]r. przeprowadzonych w poradni foniatrycznej Publicznego Szpitala Klinicznego PAM w [...]. Wprawdzie pismo nie nawiązuje do tego badania, ale odnosi się do jego wyników, stwierdzając, iż w badaniach przeprowadzonych w Instytucie Medycyny Pracy nie znalazły one potwierdzenia. Natomiast przedmiotem oceny organu nie mogło być badanie z [...]r. mające miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych nie są wszystkie placówki służby zdrowia; lecz tylko poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych i inne placówki wyspecjalizowane, wymienione w § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Poradnia Foniatryczna w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym [...] nie zalicza się do w/w placówek służby zdrowia. Natomiast należą do nich zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w[...], jak i Instytut Medycyny Pracy w [...]. Oparcie się Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na orzeczeniach lekarskich wydanych przez Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w [...], jak i Instytut Medycyny Pracy w [...] znajduje zatem podstawę w przepisie §7 ust.1 cyt. rozporządzenia. Powyższe placówki dokonały samodzielnych badań, a także ustosunkowały się do rozpoznania przedstawionego przez skarżącą, zostały one szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co oznacza, że podległy też szczegółowej ocenie organu wydającego decyzję. Podstawą do odmowy uznania stwierdzonego u skarżącej schorzenia za chorobę zawodową jest dokonana przez wymienione jednostki orzecznicze ocena, że nie było ono spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, co w świetle treści poz. 7 wykazu chorób zawodowych jest warunkiem uznania schorzenia narządu głosu za chorobę zawodową. Za choroby zawodowe zgodnie z § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z przepisu tego wynika, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydują dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych oraz ustalenie, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Rozpoznane schorzenie M. C. nie mogło być uznane za chorobę zawodową, gdyż nie stwierdzono związku przyczynowego z nadmiernym wysiłkiem głosowym, albowiem jak wynikało z dokonanych ustaleń – skarżąca od [...]r. na taki wysiłek nie była narażona. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu /art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.