II SA/Sz 889/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7, art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i ust. 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 08 listopada 2004r w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z dnia 24 listopada 2004r. Nr 85 poz.1592 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), a także zgodnie z poz. 20 załącznika do Uchwały nr XXX/741/2000 Rady Miasta Szczecina z dnia 30 października 2000r w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście Szczecinie, Z-ca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin, wymierzył T. J. D, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], karę pieniężną w kwocie [...] zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji, organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że przeprowadzona przez pracowników zarządu drogi kontrola, która miała miejsce w S. w dniu [...]r. w pasie drogowym powiatowej ulicy [...] na działce [...], wykazała, że bez zezwolenia zarządcy drogi umieszczono jednostronną reklamę (kaseton) o treści: "[...]". Reklamę zamontowano na ścianie tymczasowego obiektu budowlanego - pawilonu handlowego, w którym działalność gospodarczą prowadził T. D. Dokonano pomiaru powierzchni reklamy, która wyniosła [...] m2 (wymiary [...] cm). Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w trakcie którego ustalono, że opisane powyżej umieszczenie reklamy, bez zgody zarządcy drogi, miało miejsce w okresie [...]r. do [...]r., decyzją z dnia [...]r., organ nałożył na T. D. karę pieniężną w wysokości [...] zł. T. D. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wskazanego wyżej odwołania, zaś strona nie wniosła skargi do Sądu. Decyzja z dnia [...]r. stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. organ pierwszej instancji wskazał dalej, że po wydaniu decyzji z dnia [...]r., przeprowadzono kolejne kontrole pasa drogowego w S. przy ul. S., tj. w dniach [...]r. W trakcie kontroli stwierdzono dalsze zajmowanie pasa drogowego, polegające na umieszczeniu reklamy zamontowanej na pawilonie handlowym, której treść i wymiar został wyżej wskazany. Zarządca drogi skierował do T. D. zawiadomienie (pismo z dnia [...]r.), w którym poinformował o przeprowadzeniu dowodu z oględzin reklamy. Z ustaleń organu, wynika, że kolejna kontrola, tj. w dniu [...]r potwierdziła zajęcie pasa drogowego pod reklamę o treści: "[...]...". W następnej kontroli w pasie drogowym ul. [...] w S., z dnia [...]r., pracownik zarządcy drogi stwierdził zamianę powołanej wyżej reklamy o treści "[...]" na reklamę o treści: "[...]...". Pracownik dokonał pomiaru i wykonał zdjęcie tej nowej, jednostronnej reklamy, która tym razem zajmowała powierzchnię – [...] m2 (wymiar [...]). Okoliczności powyższe kontrolujący opisał protokole kontroli i dołączając dokumentację zdjęciową. W dniu [...]r. odbyła się kolejna kontrola w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...] w S., w trakcie której (bez udziału strony) pracownik zarządcy stwierdził funkcjonowanie reklamy treści: "[...]..." i powierzchni [...] m2, na pawilonie handlowym, w którym działalność gospodarczą prowadzi T. D. Wykonano pomiar reklamy oraz dokumentację zdjęciową, obrazującą sposób umieszczenia reklamy oraz lokalizację obiektu. Na podstawie art. 10 § 1 Kpa organ zawiadomił T. D. o możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w powyższej sprawie, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Dodatkowo organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie zajęcia pasa drogowego oraz pouczył o konieczności uregulowania stanu prawnego lokalizacji reklamy zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz karach pieniężnych za umieszczanie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ przytoczył treść przepisów ustawy o drogach publicznych, które regulują kwestię umieszczenia obiektu w pasie drogowym oraz powołał stanowisko judykatur w tym przedmiocie. Stwierdził, że dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że kaseton reklamowy został umieszczony na pawilonie bez uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Według organu, kaseton umieszczony na pawilonie przy ul. [...] w S. stanowi reklamę, która ma celu rozpowszechnienie określonego produktu, a tym samym zwiększenie liczby odbiorców reklamowanego produktu. Organ pierwszej instancji podsumował, iż materiał zebrany w sprawie, tj. zarówno dokumentacja fotograficzna, sporządzona przez inspektora ZDiTM w S., w tym także protokół dokonanych pomiarów, potwierdzają zajęcie pasa drogowego o powierzchni odpowiednio [...] m2 oraz [...] m2. Organ dodał, że strona miała możliwość zapoznania się z tymi materiałami, wobec tego uznał powołane przez siebie fakty za udowodnione. W świetle powyższego, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wymierzył T. D. karę pieniężną w kwocie [...] zł, za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. o powierzchni [...] m2 za [...] dni (od dnia [...] r.) oraz o powierzchni [...]m2 za [...] dni (od dnia [...]. T. D. złożył odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji. Odwołujący wyjaśnił, że na podstawie decyzji zarządcy drogi, zajmuje teren pod kiosk (obiekt handlowy). Na podstawie wskazanej decyzji wyliczono opłatę za zajęcie pasa drogowego, którą to opłatę odwołujący uiścił. Wskazał, że decyzja o zajęciu pasa drogowego pod kiosk nie określa w swej treści zakazu umieszczania na obiekcie (handlowym) treści reklamowych. Nie zawiera również klauzuli określającej konieczność występowania o dodatkową zgodę na umieszczanie takich treści na obiekcie stanowiącym jego własność. Zdaniem strony, plakat reklamowy umieszczony jest w gablocie jego kiosku, co jest zgodne z przeznaczaniem obiektu, a także decyzją o zajęciu pasa drogowego. Gablota, w której umieszczona jest reklama jest trwałym elementem zespolonym z obiektem i stanowi jedną całość. Odwołujący stwierdził, że zespolona z kioskiem ramka reklamowa istniała, gdy wchodziła w życie decyzja dotycząca zajęcia pasa drogowego, pod kiosk. Według odwołującego, w decyzji tej objęta wyliczeniem i ceną za zajęcie pasa drogowego jest również i ramka reklamowa. Wyceny, jak i pomiaru terenu przed wydaniem decyzji, dokonali pracownicy zarządcy drogi. Wskazał, że w pasie drogowym znajdują się różne obiekty stałe i ruchome. Organ nie poczynił w uzasadnieniu decyzji żadnego rozróżnienia - prawnej wykładni, które to - będąc obiektami reklamowymi kwalifikują się do wnoszenia opłat - a które nie. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu podjętej decyzji, Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i wskazało, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji (w trakcie kontroli oraz oględzin), udokumentowane są protokołami oraz dokumentacją zdjęciową, które znajdują się w aktach sprawy. W związku z powyższymi ustaleniami, Kolegium za zasadne uznało wymierzenie kary administracyjnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy – w miejscu, w okresie i w powierzchni wskazanej przez organ pierwszej instancji. Także wyliczona kary została ustalona zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że istotnie strona dysponuje zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S.. Zezwolenie to – jak zauważyło Kolegium - dotyczyło wyłącznie umieszczenia w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego - pawilonu handlowego. Z treści tejże decyzji nie wynika aby zezwolenie zostało udzielone również na umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego. Według organu odwoławczego należy odróżnić zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego (kiosk) od zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy określonej treści. Obie te okoliczności stanowią całkowicie odrębne przedmioty zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, o które winien wystąpić podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego w określony sposób. Zarządca drogi nie ma obowiązku wskazywania w treści decyzji zezwalającej na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym informacji o konieczności uzyskania zezwolenia na umieszczenie na tym obiekcie treści reklamowych ani zakazu umieszczania takich treści. Zdaniem Kolegium, nie ma zatem w sprawie znaczenia, że reklama została umieszczona na kiosku, na umieszczenie którego strona posiadała zezwolenie, albowiem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym skarżący zezwolenia nie posiadał. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia, czy treści reklamowe dotyczyły działalności handlowej kiosku, czy są to "cudze reklamy" i czy właściciel obiektu pobiera opłaty za ich umieszczenie, czy też nie. Istotna jest wyłącznie okoliczność zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy bez wymaganego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wniesionej przez T. D., reprezentowanego przez adwokata J. K., skarżący domaga się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji T. D. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że konieczne jest uzyskanie przez skarżącego odrębnego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy na ścianie pawilonu handlowego, na zajęcie którego skarżący dysponuje stosownym zezwoleniem, a zamontowana reklama nie wykracza poza granice dotychczas zajętego pasa drogowego; - art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zamontowanie przez skarżącego reklamy, stanowi dokonanie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w zakresie wspomnianego montażu reklamy. W przypadku nie uwzględnienia zarzutów wskazanych powyżej, skarżący powołał dodatkowy zarzut rażącego naruszenia przez organy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, polegający na błędnej wykładni i uznaniu, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącego było zawinione, a tym samym uzasadniające wymierzenie kary pieniężnej. Precyzując powyższe zarzuty T. D, tak jak w odwołaniu podkreślił,że dysponuje decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r., na mocy której zarządca drogi powiatowej ul. [...] w S. udzielił mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...]r., celem umieszczenia tymczasowego obiektu budowlanego - pawilonu handlowego. Reklama została zamontowana na ścianie pawilonu handlowego, równolegle do ściany, tj. w taki sposób, że cała powierzchnia reklamy przylega do ściany pawilonu handlowego. Skarżący uważa, że powierzchnia reklamy nie wykracza poza granicę pasa drogowego objętego zezwoleniem. Z powołaniem na istotę stosowania art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, skarżący wskazał, że dopuszczalne są przypadki zajęcia pasa drogowego przez samą tylko reklamę, jak również w celu umieszczenia tylko reklamy. Umieszczenie reklamy, jako odrębny (samoistny) cel w rozumienia wskazanego wyżej przepisu, dotyczy przede wszystkim zajęcia pasa drogowego przez samoistną konstrukcję reklamy. W praktyce, czego zdaniem skarżącego, nie dostrzegły organy orzekające w niniejszej sprawie - nie sposób wskazać na przykład pawilonu handlowego, na którym (w którym) nie byłoby żadnych treści o charakterze reklamowym, tym bardziej że za reklamę w rozumieniu art. 4 ust. 23 ustawy o drogach publicznych rozumiane są np. plakaty, napisy, ogłoszenia. za reklamę należy uznać chociażby określonej treści napis na szybie, bądź ścianie pawilonu handlowego. Kierując się regułą wnioskowania a priori, skarżący stwierdził, że elementem każdego obiektu handlowego, w tym pawilonu, jest nośnik informacji o charakterze reklamowym. Z założeniem tym koreluje zasada obowiązująca w działalności gospodarczej, a mianowicie, że żadna postać działalności gospodarczej nie obejdzie się bez reklamy. Umieszczenie pawilonu handlowego – w opinii skarżącego - obejmuje swoim zakresem również umieszczenie wszystkich nieodzownych elementów tego pawilonu, w tym także nośników reklamy. Skarżący dodał, że skoro dysponuje zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia pawilonu handlowego, to również zezwoleniem tym pozostaje objęte umieszczenie na pawilonie handlowym reklamy, o ile tylko powierzchnia reklamy nie wykracza poza obszar dotychczas zajętego - za zezwoleniem - pasa drogowego. Uzupełniając powyższy wywód, skarżący dodał, że w ramach samoistnego celu umieszczenia reklamy (czyli bez pawilonu), o którym mowa wart. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zezwolenia wymaga zajęcie pasa drogowego przez reklamę, która - choć zamontowana na pawilonie handlowym, zajmującym w sposób legalny pewien obszar pasa drogowego - swoją powierzchnią wykracza, choćby w części, poza obszar objęty uprzednim zezwoleniem na umieszczenie pawilonu handlowego. W tej sytuacji odrębnym zezwoleniem, a tym samym opłatą, objęta będzie powierzchnia reklamy zajmująca "dalszy" obszar pasa drogowego. W ocenie skarżącego, nie można niczym uzasadnić pobierania kilkukrotnych opłat za zajęcie przez ten sam podmiot tego samego obszaru pasa drogowego. Natomiast konstrukcja art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że klasyfikację rodzajową przypadków zajęcia pasa drogowego zawarto w kolejnych punktach, tj. od 1 do 4. Skarżący jest zdania, że przypadek zajęcia pasa drogowego, który zaistniał w niniejszej sprawie, określony został w punkcie 3 ustępu 2 tego artykułu, co wskazuje na to, że zajęcie pasa drogowego przez pawilon handlowy oraz reklamę (zamontowaną na tym pawilonie) należy do jednego rodzaju zajęcia pasa drogowego przewidzianego przez ustawę. Skarżący dodał, że zastosowanie kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, możliwe jest po przypisaniu sprawcy zajęcia pasa drogowego kwalifikowanej postaci winy. Zdaniem skarżącego nie sposób doszukać się znamion winy u sprawcy, który umieścił reklamę w obszarze pasa drogowego już przez siebie zajętego na podstawie wcześniejszego zezwolenia, a więc w sytuacji gdy zarządca drogi, co do zasady akceptuje fakt zajmowania określonego obszaru pasa drogowego. Dla skarżącego nie bez znaczenia ma również i to, że na żadnym etapie postępowania nie był informowany przez organ o ewentualnej konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na marginesie skarżący zauważył, że posiłkowanie się w niniejszej sprawie przez zarządcę drogi poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie może mieć charakteru autorytatywnego, ponieważ pogląd ten zrodził się na bazie odmiennego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy skarżący uważa, że jego skarga jest konieczna i uzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium wskazało, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu, w taki sposób, że jest reklama widoczna jest dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia techniczna metoda ekspozycji ani sposób wyrażania zawartej w niej treści. Umieszczona na obiekcie handlowym treść jest reklamą określonego produktu, informacje te zostały umieszczone w polu widzenia użytkowników drogi i zdecydowanie nie mają charakteru znaku w pojęciu przepisów o znakach i sygnałach. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Kolegium wskazało, że nie ma znaczenia to, czy reklama została umieszczona na kiosku, na umieszczenie którego strona posiada zezwolenie. Istotne jest to, że skarżący nie posiadał zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W zakresie pojęcia winy, Kolegium wskazało, że ustawodawca nie uzależnia wymierzenia kary od "zawinionego" zajęcia pasa drogowego, w związku z tym każde zajęcie pasa bez zgody zarządcy drogi stanowi w opinii organu nieuprawnione zajęcie podlegające określonej karze pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się niezasadna. Sądowa analiza zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi jak też nie wykazała istnienia naruszeń prawa procesowego lub materialnego w skardze nie podniesionych, a wymagających uwzględnienia przez Sąd z urzędu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji ostatecznej jest kara za zajęcie pod reklamę pasa drogowego ulicy [...] w S., stanowiącej drogę powiatową bez zezwolenia zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg powiatowych w S. jest Prezydent Miasta, z upoważnienia którego zarząd tą droga sprawuje dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. Podkreślenia wymaga, że stan faktyczny w sprawie, ustalony w zaskarżonej decyzji jest niesporny. Skarżący kwestionuje natomiast wyprowadzone z ustalonych faktów wnioski w zakresie oceny prawnej tych ustaleń. W ocenie Sądu podnoszone skargą zarzuty naruszenia prawa materialnego są chybione. Wyjaśnić trzeba na wstępie, że zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższej decyzji, pas drogowy to: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą." Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest między innymi zasada, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi reprezentującego jej właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. W art. 40 ustawy o drogach publicznych ustawodawca kompleksowo uregulował zasady gospodarowania pasem drogowym i umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót związanych z potrzebami ruchu drogowego i utrzymaniem dróg, jak też obiektów budowlanych i urządzeń, w tym reklam oraz wykonywania robót niezwiązanych z tymi potrzebami - za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi.. W tymże przepisie ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą dziesięciokrotność opłaty przewidzianej za legalne za zajęcie pasa drogowego. Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika aby możliwa była jakakolwiek forma "legalizacji" tak zdefiniowanej samowoli w zajęciu pasa drogowego. Wysokość kary pieniężnej za zajęcie samowolne pasa drogowego jest zależna od tego jak długo (ile dni) sprawca samowoli stan bezprawny utrzymuje. W kwestii tej pozostaje więc aktualne w dalszym ciągu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 stycznia 2002 r. (II SA 2348/00), które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że: "zawsze umieszczenie reklam w pasie drogowym winno poprzedzać stosowne zezwolenie, a nie odwrotnie. Osoba (inny podmiot prawa), która umieszcza reklamę zanim uzyskała na tę czynność zezwolenie, dopuszcza się samowoli o której mowa w art. 36 ustawy o drogach publicznych." Nie znajduje również oparcia w przepisach ustawy o drogach publicznych argumentacja jakoby umieszczenie samowolnie w pasie drogowym tablic, plakatów czy innych nośników treści reklamowych z uwagi na to, że stanowią informację o cenach produktów oferowanych do sprzedaży w obiekcie handlowym na którym je umieszczono, traciło charakter zajęcia pasa drogowego pod reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. O tym co jest reklamą, a co reklamą nie jest decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zwiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej. Jak z powyższego wynika, definicja ustawowa nie wyłącza z pojęcia reklamy tablic z umieszczoną ceną produktu oferowanego do sprzedaży lub plakatów reklamujących określony konkretnie produkt sprzedawany w sklepie, na którego zewnętrznej powierzchni reklama jest umieszczona. Oczywiste jest, że tego rodzaju informacja znajdzie się w polu zainteresowania zarządcy drogi, wyłącznie wtedy, gdy zamontowana zostanie bez jego zgody w pasie drogowym. Bez znaczenia jest przy tym, wbrew odmiennym wywodom skargi, w jaki sposób sporna reklama została umiejscowiona i zamontowana, jak również nie ma znaczenia uzależnienie obowiązku uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklamy na obiekcie znajdującym się legalnie w pasie drogowym od tego, czy reklama ta wykracza poza zajęty przez ten obiekt pas drogowy. W kwestii tej należy zauważyć, że jest poza sporem, że przedmiotową reklamę, a właściwie kaseton zawierający plakat z treścią reklamową zamontowano na ścianie tymczasowego obiektu budowlanego jakim jest pawilon handlowy, w którym skarżący prowadził działalność gospodarczą i na którego usytuowanie w pasie drogowym posiadał odpowiednie zezwolenie zarządcy drogi. Z powyższej okoliczności nie wynika jednak ani zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę umiejscowioną na obiekcie usytuowanym w pasie drogowym w oparciu o odpowiednie zezwolenie, ani możliwość uchylenia administracyjnej odpowiedzialności skarżącego z uwagi na podnoszone odwołaniem okoliczności braku stanowiska organu co do umieszczenia reklamy na pawilonie w decyzji zezwalającej na umieszczenie tego obiektu budowlanego w pasie drogowym, co trafnie podniosło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem zgody na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego utożsamiać z jednoczesną zgodą na umieszczenie w tymże pasie reklamy, jak również nie można zasłaniać się przed odpowiedzialnością administracyjną prezentowanym przez skarżącego twierdzeniem, że w toku postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy kaseton znajdował się na pawilonie, a mimo tego organ nie objął go decyzją. Taki sposób rozumowania skarżącego zasadnie nie został uwzględniony przez organy orzekające w sprawie. Przypomnieć wypada bowiem, że to strona składając wniosek decyduje o przedmiocie postępowania administracyjnego w sprawach wszczynanych na wniosek. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek strony. W sytuacji gdy wniosek skarżącego obejmował umieszczenie w pasie drogowym pawilonu handlowego, a nie obejmował umieszczenia w tym pasie reklamy, organ nie miał podstaw prawnych do zajmowania się kwestiami nie objętymi wnioskiem, nie był bowiem uprawniony do działania z urzędu i do rozszerzania z urzędu granic przedmiotowych postępowania wszczętego na wniosek strony. Przeciwko forsowanej skargą koncepcji braku konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na usytuowanie reklamy na tymczasowym obiekcie budowlanym (podobnie jak i na każdym innym obiekcie) posadowionym w pasie drogowym legalnie tj. za odpowiednią zgodą, przemawia użycie spójnika "oraz" w art. 40 ust. 2 pkt 3, który stanowi, że zezwolenia zarządcy drogi wymaga "umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". Spójnik ten oznacza, że każde z wymienionych w przepisie zajęć pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z tego względu zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych jest niezasadny. Chybiony jest również stawiany skargą zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Odwoływania się do kwestii zawinienia w odpowiedzialności administracyjnej jest całkowicie bezzasadne. Odpowiedzialność za delikt prawa administracyjnego nie jest kształtowana na zasadzie winy. Jest to odpowiedzialność zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego. Okolicznościami uwalniającymi od odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego są: dysponowanie stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W tym stanie sprawy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało skargę tę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)