II SA/Sz 891/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) dalej "K.p.a." oraz art. 6 ust. 2 pkt 10, art. 7 ust. 1, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) orzekł o czasowym odebraniu D. J. [...] psów oraz [...] kotów i o umieszczeniu ich w Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt w S. przy [...] do czasu umorzenia postępowania karnego lub podjęcia przez sąd decyzji o przepadku zwierząt. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta w oparciu o przepis art. 154 § 3 K.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 10, art. 7 ust. 1, 1c, 3 ustawy o ochronie zwierząt zmienił decyzję z dnia 18 stycznia 2016 r. w ten sposób, że punktowi 2 nadał brzmienie: "2. Przekazanie zwierząt Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział ul. [...] , do czasu umorzenia postępowania karnego lub podjęcia przez sąd decyzji w sprawie przepadku zwierzęcia". W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy podając m.in., że Zakład Usług Komunalnych będący administratorem Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt wystąpił z wnioskiem o możliwość wydania zwierząt do domów tymczasowych, ewentualnie o zgodę na dokonanie zabiegów sterylizacji i kastracji kotów, pomimo braku zgody właścicielki na ich wykonanie. W odpowiedzi na powyższe organ zaproponował umieszczenie kotów w jednym z tzw. "Domów Kota", a w związku z brakiem zgody właścicielki na ich sterylizację/kastrację zaproponowano podanie zwierzętom antykoncepcji farmakologicznej. Ponadto ustalono, że młode psy dobrze znoszą pobyt w schronisku, natomiast dla starych psów pomimo troskliwej opieki warunki bytowe w Schronisku są za trudne, podobnie koty stają się apatyczne i osowiałe. Zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy o ochronie zwierząt w przypadku, gdy Kierownik Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt wskaże, iż placówka nie może zapewnić dalszej właściwej opieki nad zwierzętami, możliwe jest przekazanie zwierząt do domów tymczasowych wolontariuszy TOZ. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. J. Zdaniem skarżącej decyzja ta jest wadliwa i tym samym nie może rodzić skutków prawnych w postaci umieszczenia zwierząt u wolontariuszy. Opisując stan faktyczny sprawy, skarżąca wniosła o zwrot odebranych jej zwierząt. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2, art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ustawy o ochronie zwierząt uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że stanowiący podstawę prawną decyzji organu I instancji art. 154 § 3 K.p.a. został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie zastosowanie ma art. 154 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach tych organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Chodzi tu zarówno o taką decyzję, która nie nakłada na stronę zarówno praw jak i obowiązków, jak też tych praw (obowiązków) nie ujmuje. Organ podkreślił, że przy takim rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. nie może dojść do zmiany lub uchylenia w tym trybie decyzji ostatecznej o czasowym odebraniu zwierząt, ponieważ taka decyzja jest pozbawieniem części praw, a jednocześnie jej konsekwencją jest wystąpienie obowiązku pokrycia kosztów przechowania odebranych zwierząt. W tym sensie zmiana podmiotu, do którego zostają przekazane zwierzęta wiąże się z rozszerzeniem tego obowiązku o kolejne koszty co pogarsza sytuację strony, a zatem do tego rodzaju zmiany decyzji nie może dojść bez jej zgody. Ponadto z rzeczonego przepisu nie wynika i wynikać nie może zwolnienie organu od stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w K.p.a. oraz przepisów postępowania. Organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 18 stycznia 2016 r., nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz nie uzyskał niezbędnej zgody strony za zmianę decyzji. Dodatkowo zaskarżona decyzja oprócz opisu stanu faktycznego, nie zawiera uzasadnienia prawnego brak również wyjaśnienia przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnienia w jaki sposób przepisy te znajdują zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a. Dalej organ zaznaczył, że ustawa o ochronie zwierząt odróżnia dwa tryby odebrania zwierzęcia, tj. w art. 7 ust. 1 – regulujący czasowe odebranie zwierzęcia w celu przekazania jednemu z podmiotów w nim wskazanych oraz w art. 7 ust. 3, kiedy organ wydaje decyzję w przedmiocie odebrania zwierzęcia post factum. Tymczasem z treści decyzji wynika, że podstawę materialnoprawną jej wydania stanowił art. 7 ust. 1 i 3 ustawy, a zatem organ nie rozróżnił, w którym z trybów zwierzęta zostały odebrane. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że na obecnym etapie postępowania, kontroli nie podlega decyzja z dnia [...] r., ponieważ z braku odwołania skarżącej stała się ona ostateczna. Opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca w całości podtrzymała argumentację wyrażoną w odwołaniu od decyzji z dnia [...]r., wskazując dodatkowo, że brak wskazania trybu w jakim odebrano jej zwierzęta dowodzi matactwa organu I instancji a brak określenia czasu na jaki zwierzęta odebrano rodzi stan niepewności prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wydanej na podstawie art. 138 § 2 i art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856), Sąd stwierdził, że nie narusza ona norm obowiązującego prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego nie zachodziły podstawy do usunięcia jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że podstawą wydania badanej decyzji był art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach uchybienia przepisom postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Przede wszystkim zgodzić się należy z Kolegium, że decyzję z dnia 12 maja 2016 r. wydano z naruszeniem dyspozycji art. 154 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem zastosowanie powołanego przepisu wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania; 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja ta dotyczy zarówno przypadku nałożenia na stronę praw i obowiązków jak też ich nie ujmowania. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że na gruncie niniejszej sprawy nie może dojść do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej orzekającej o czasowym odebraniu zwierząt skarżącej w trybie art. 154 § 1 K.p.a., z uwagi na fakt, że przedmiotowa decyzja stanowi pozbawienie praw, a jednocześnie jej konsekwencją jest wystąpienie obowiązku pokrycia przez skarżącą kosztów przechowania odebranych jej zwierząt. Zatem zmiana podmiotu, który ma przechowywać te zwierzęta powoduje rozszerzenie tego obowiązku poprzez powstanie kolejnych kosztów, co niewątpliwie wpływa na pogorszenie sytuacji skarżącej. Ponadto słusznie również Kolegium uznało, że prowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie zwalnia go od stosowania zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. D. J. nie została bowiem zawiadomiona przez organ o wszczęciu postępowania, nie zapewniono jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaś uzasadnienie decyzji z dnia 12 maja 2016 r. zawierające jedynie opis stanu faktycznego sprawy, nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 61 § 4 K.p.a., art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., w związku z czym skargę jako niezasadną należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić. Końcowo należało zaznaczyć, że merytoryczne zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, ponieważ na obecnym etapie postępowania nie podlega badaniu decyzja z dnia 18 stycznia 2016 r. orzekająca o odebraniu skarżącej zwierząt, a jedynie decyzja kasacyjna.