II SA/Sz 892/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I u c h y l a zaskarżoną decyzję, II zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a na rzecz skarżącego [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców w od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] r. uzupełnionym w dniu [...] r. Spółka K. w [...] zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z parkingiem i infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku, ustalił K. B. K. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono wokół działek budowlanych obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalone w decyzji warunki są wynikiem przeprowadzonej analizy. Ponadto ustalono warunek dla planowanej zabudowy aby powierzchnia sprzedaży w budynku wyniosła max 500 m², a nie jak wniosła strona 1.000 m². Warunek ten podyktowany jest faktem podjęcia w dniu [...] r. przez Radę Miejską w [...] uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta [...]. Prowadzone prace planistyczne będą musiały uwzględnić w zapisach planu wolę Rady Miejskiej [...], aby w planie wykluczyć budowę obiektów handlu detalicznego o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m². Gdyby w decyzji nie uwzględnić ww. faktów powodowałoby to sprzeczność decyzji z założeniami opracowywanego planu, a ponadto spowodować mogło destabilizację przestrzeni i charakteru uzdrowiskowego miasta [...]. Następnie Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] r., Nr , na podstawie art. 113 § 1 kpa, sprostował w ww. decyzji oczywistą omyłkę w ten sposób, że na stronie tytułowej decyzji zamiast: K. B. K. ul. [...] ; [...]", winno być: K. Spółka ul. [...];[...]". W uzasadnieniu postanowienia podał, że podmiot, dla którego miała być wydana decyzja był określony w treści wniosku jako osoba prawna Spółka [...] działającą pod nazwą firmy K., a nie jako osoba fizyczna K. B. K. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła Spółka K. w [...] oraz [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców w [...]. Spółka K. w [...] wniosła o zmianę powyższej decyzji i wydanie decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem, wskazując że brak jest podstaw prawnych do ograniczenia powierzchni sprzedaży tylko do 500 m². [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców w [...] wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż wydana została niezgodnie z wnioskiem. Zdaniem odwołującego organ winien albo odmówić ustalenia warunków zabudowy, albo zawiesić postępowanie na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy ze względu na trwające prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 3. "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych" w części ppkt 3a dotyczące m. in. określenie max wielkości powierzchni sprzedaży jako 500 m²; miejsc postojowych dla samochodów jako parkingi zielone, geometrii dachu jako dach płaski i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako max 8 m i w tym zakresie orzekło: 1) max wielkość powierzchni sprzedażowej, parametry techniczne geometrii dachu i wysokości budynku oraz miejsc postojowych ustaliło zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia [...] r. uzupełnionego pismem z dnia [...] r. tj.: - powierzchnia sprzedaży 1.000 m², - dach wielospadowy o geometrii nachylenia 18-22º, - parking utwardzony z 80 miejscami postojowymi o nawierzchni z kostki brukowej, - wysokość budynku do kalenicy max 8 m, 2) w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy tok postępowania. Przechodząc do meritum sprawy Kolegium podało, że skład orzekający poddał szczegółowemu badaniu decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że niektóre z ustalonych warunków nie w pełni odpowiadają treści złożonego wniosku, w tym m.in. powierzchnię sprzedaży określono jako 500 m², gdy tymczasem wnioskowano o 1.000 m², zaś niektóre z pozostałych ustalonych warunków zabudowy znacznie wykroczyły poza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Dalej Kolegium zwróciło uwagę, że organ rozstrzygający sprawę jest związany treścią żądania zawartego we wniosku, a w wydanej decyzji musi się do niego odnieść w sposób jednoznaczny. Ustalone w decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy ograniczenie powierzchni sprzedaży znacznie poniżej 2.000 m², nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie i jest niezgodne z żądaniem zawartym we wniosku. Oceniając przedłożone przez organ pierwszej instancji akta sprawy w aspekcie zgodności z przepisami obowiązującego prawa Kolegium stwierdziło, że wyczerpany został tok postępowania wynikającego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z przepisów kpa. Odnosząc się do zarzutu Stowarzyszenia w kwestii możliwości zawieszenia postępowania na okres 12 miesięcy w związku z prowadzonymi pracami planistycznymi, Kolegium zwróciło uwagę, że kwestię zawieszenia postępowania ustawodawca pozostawił uznaniu organu, bowiem z treści przepisu wynika, iż organ może zawiesić postępowanie. Prezydent [...] rozstrzygając wniosek Spółki uznał, że nie zachodzi konieczność jego zawieszenia. Reasumując Kolegium stwierdziło, że skoro postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie wymagało uzupełnienia, możliwe było wydanie decyzji reformatoryjnej. [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców w [...], reprezentowane przez radcę prawnego C. C., zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto, na podstawie art. 193 Konstytucji, wniosło o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy..., b) art. 7 i art. 77 kpa przez: - utrzymanie w mocy decyzji, która stanowi jaskrawy przejaw nie podjęcia przez organ pierwszej instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - utrzymanie w mocy decyzji, którą wydano z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego oraz przez naruszenie tej samej zasady przez SKO, c) oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie obszaru analizowanego, d) utrzymanie w mocy decyzji, która rozstrzyga niezgodnie z treścią wniosku. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowała pojęcia sąsiedniej działki. Dokonując wykładni tego pojęcia skarżące Stowarzyszenie doszło do przekonania, że za działkę sąsiednią uznawać należy tylko taką, która ma przynajmniej jeden punkt styczny z działką, dla której mają być ustalone warunki zabudowy i jednocześnie ma zapewniony dostęp do tej samej drogi publicznej. Ponadto owa sąsiednia działka musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, itp... Kolegium nie poddało analizie akt sprawy w tym zakresie, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy żadna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów. W dalszej części uzasadnienia skarżące Stowarzyszenie zawarło wywody dotyczące niezgodności przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności § 3) z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] r. skarżące Stowarzyszenie uzupełniło skargę załączając opinię z dnia [...] r., sporządzoną przez prof. dr hab. inż. A. M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja lub postanowienie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie orzeczenie. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi i jej uwzględnienia z przyczyn odmiennych niż podniesionych przez skarżące Stowarzyszenie lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, zaistniała w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji skierowaną do K. B. K., chociaż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła Spółka K. w [...]. Oznacza to, że utrzymana została w mocy decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania. Wprawdzie organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. z urzędu postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki, zmieniając adresata decyzji z K. B. K. na Spółka K. w [...]. Jednak wymienienie w decyzji podmiotu nie mającego w sprawie przymiotu strony jako jej adresata, w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 kpa, nadające się do ich sprostowania, skoro tego rodzaju uchybienie wyszczególnione zostałow art. 156 § 1 pkt 4 kpa jako przesłanka stwierdzenia nieważności (wyrok z dnia 13 września 1999 r., IV SA 39/99, niepublikowany). Z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji wydając w dniu [...] r. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki ponownie rażąco naruszył prawo, a mianowicie przepis art. 113 § 1 kpa. Tak oczywiste uchybienia organu pierwszej instancji nie powinny ujść uwadze organu odwoławczego. Organ ten, kierując się zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, zobowiązany był, przed rozpatrzeniem wniesionych odwołań, wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. i jako zawierające wadę kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa, wyeliminować je z obrotu prawnego. Brak działania organu odwoławczego w tym zakresie należy uznać za naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 6 i 7 kpa. Ponadto wątpliwości Sądu budzi stanowisko organu odwoławczego jakoby organ pierwszej instancji rozstrzygając wniosek o ustalenie warunków zabudowy rozstrzygnął również, że nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania. Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Co prawda w aktach brak jest również jakiegokolwiek wniosku w tym zakresie skierowanego do organu pierwszej instancji, co może świadczyć o tym, że organ ten nie popełnił uchybienia pozostawiając wniosek strony bez rozpatrzenia. Natomiast nie ma wątpliwości, że w odwołaniu skarżące Stowarzyszenie zarzucało, że postępowanie, z uwagi na prowadzone prace planistyczne, winno być zawieszone. Kolegium uznało, że sprawa w tym zakresie została już rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, jednak nie znajduje to odzwierciedlenia w aktach sprawy. Kwestia ta winna zostać jednoznacznie wyjaśniona przez organ odwoławczy, bowiem nie można w sprawie wydać decyzji kończącej postępowanie przed rozpatrzeniem wniosku o zawieszenie tego postępowania. Końcowo Sąd wyjaśnia, że nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności § 3) z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie znalazł podstaw do takiego wystąpienia. Zdaniem Sądu działkę sąsiednią, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może stanowić również działka dostępna z tej samej drogi publicznej, nie stykająca się żadnym punktem z terenem działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz położona w pobliżu. O tym jak daleko położone działki mogą być uznane za działki sąsiednie winny decydować względy architektoniczne i urbanistyczne. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.