II SA/Sz 893/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 maja 2013 r. świadczenia z funduszy alimentacyjnego w wysokości po[...] zł miesięcznie na rzecz dzieci A. B. i P. B. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego E. B. na okres [..] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni spełnia wymagane kryteria określone w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Na mocy postanowienia Sądu sygn. akt [...] zostało udzielone zabezpieczenie na czas trwania procesu na wnioskodawczynię, P.B. i A.B. w łącznej wysokości [..] zł., którego egzekucja jest bezskuteczna w okresie ostatnich dwóch miesięcy. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 149 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wyżej wskazaną decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Uchylił decyzję własną z dnia [...] i przyznał na świadczenia z funduszu alimentacyjnego na A.B.: - na okres od [...]r. w wysokości [...]zł, - na okres od [...]. w wysokości [..] zł. - na okres od [..] r. w wysokości [..] zł, - na okres od [...]. w wysokości [..] zł, - na okres od [...]. w wysokości [..] zł oraz na P.B.: - na okres od [...]. w wysokości [...]zł, - na okres od [...]. w wysokości [..] zł. - na okres od [...] w wysokości [..] zł, - na okres od [...] w wysokości [..] zł, - na okres od [...] w wysokości [..] zł Organ ten, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, ustalił, na podstawie informacji uzyskanej od komornika sądowego z dnia [...] r., że w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego strona otrzymywała również świadczenia od komornika, który wyegzekwował od dłużnika alimentacyjnego R.B. w [...] zł, w [...] zł, we [...] i przekazał je stronie. Organ I instancji wyegzekwowane kwoty podzielił każdą z uzyskanych kwot przez liczbę uprawnionych, (tj. wnioskodawczynię i dwoje dzieci) i w ten sposób wyliczył, jaka kwota z funduszu należna jest dla dzieci po pomniejszeniu jej o kwotę wypłaconą na ich rzecz przez komornika. Ustalenie to stanowiło podstawę wysokości świadczeń przyznanych na każde z dzieci w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją E.B. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że nie była świadoma tego, że nie powinna przyjmować świadczeń od komornika, wiedziała że nie może przyjmować świadczeń od byłego męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy w sposób identyczny jak wynika do z decyzji organu I instancji. Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wskazało, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, komornik w pierwszej kolejności powinien z kwoty wyegzekwowanej od dłużnika zaspokoić należności wypłacone z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. Strona po uzyskaniu kwot od komornika powinna niezwłocznie powiadomić o tym organ. Pobieranie świadczeń alimentacyjnych z dwóch źródeł nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi podstawę do zmiany wysokości przyznanych świadczeń. Tak argumentując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia prawa poprzez błędne zastosowanie: - art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ponieważ kwoty uzyskane przez komornika sądowego nie stanowiły alimentów dla dzieci skarżącej, a były egzekwowane na jej rzecz, - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dotyczącego zobowiązania do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej podczas gdy wypłaty od komornika wykonywane były z innego tytułu – świadczeń alimentacyjnych dla skarżącej, - art. 8 K.p.a. podczas gdy organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten oraz poprzedzająca go decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej : "P.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi i powołana podstawą prawna. W niniejszej sprawie należało wyjąć poza granice zarzutów skargi z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja merytoryczna wydana po uchyleniu ostatecznej decyzji merytorycznej w postępowaniu wznowionym. W decyzji tej nie orzeczono o obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, a zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz naruszenia art. 8 K.p.a. są bezprzedmiotowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie można natomiast pominąć milczeniem tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zasadzie nie zawiera własnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego uchybiając w ten sposób art. 107 § 3 K.p.a., co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 K.p.a. i prowadzi do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ten organ. Gdyby bowiem organ odwoławczy poddał ocenie stan faktyczny sprawy, to zapewne dostrzegłby, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, w tym bowiem trybie zapadło rozstrzygniecie. W sprawie bezsporne jest, że decyzją ostateczną z dnia [...] Prezydent Miasta przyznał na wniosek skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [..] zł miesięcznie na rzecz jej dzieci A. B. i P.B. na okres [...]. Z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 K.p.a. wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny, a w związku z tym przepisy, które weryfikację taka przewidują muszą być interpretowane i stosowane ściśle. Z postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia w niniejszej sprawie postępowania zakończonego decyzją ostateczną wynika, że jako podstawę wznowienia organ przyjął przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Według organu I instancji, co zaakceptował organ odwoławczy, tą nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy, a nieznaną organowi w dniu wydania decyzji była wynikająca z zaświadczenia komornika z dnia [...] informacja o egzekucji roszczeń pieniężnych podczas trwania egzekucji w okresie od [...] i wyegzekwowanych na rzecz wierzyciela w tym okresie kwotach. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe, pierwszy etap wznowienia, w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu ma charakter formalny i w zasadzie sprowadza się do wydania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia i wskazaniu w nim przyczyny wznowienia. Postanowienie to otwiera drugi etap postępowania, tj postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tym drugim etapie organ powinien rozważyć czy wskazana w postanowieniu o wszczęciu postępowania przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła. W niniejszej sprawie należało zatem zbadać: 1) czy zawarta w zaświadczeniu komornika z [..] informacja o wyegzekwowaniu poczynając od [;..] od dłużnika wskazanych kwot, jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją ostateczną z dnia [...], 2) czy informacja ta jest okolicznością nową, istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi w tym dniu. Dopiero pozytywne przesądzenie obu tych kwestii dawało podstawę do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 K.p.a. Przedmiotem decyzji ostatecznej, co do której postępowanie zostało wznowione było przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego określa ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm.). W art. 1 pkt 2 ustawodawca wskazał, że "ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów zwanych dalej "świadczeniami z funduszu alimentacyjnego". Definicję legalną pojęcia bezskuteczności egzekucji znajdujemy w art. 2 ustawy, a szczegółowe warunki nabywania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego określają przepisy Rozdziału 3 ustawy. Dla potrzeb niniejszej sprawy najistotniejsza jest definicja ustawowego pojęcia bezskuteczności egzekucji. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy "ilekroć w ustawie jest mowa o bezskuteczności egzekucji oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą". Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie miało zdanie pierwsze powyższej definicji. Stosownie do art. 3 ustawy w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (ust. 1), do wniosku należy dołączyć zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierające informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych alimentów (ust. 2). Skarżąca do wniosku z dnia 28 maja 2013 r. złożyła zaświadczenie od komornika, z którego wynikało, że egzekucja jest bezskuteczna. Organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] w oparciu o zaświadczenie komornika z dnia [...]. wskazujące, że [..] r. wypłacił wierzycielowi kwotę [...] zł, [...] r. kwotę [...] zł, a [...] r. kwotę [...] zł, co stanowi jedynie część kwoty (zł) podlegającej egzekucji na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...]. W tym stanie sprawy zupełnie nie wiadomo jest dlaczego organy obu instancji uznały, że wskazane zaświadczenie komornika z dnia [..] zawiera informację o nowej i istotnej dla sprawy okoliczności, skoro nie ustaliły na podstawie tego zaświadczenia, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy przed złożeniem przez skarżącą wniosku, nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych na rzecz A. B. i P.B. Tylko bowiem takie ustalenie, w świetle ustawowej definicji bezskuteczności egzekucji dawałoby podstawę do stwierdzenia, że egzekucja w tym czasie była skuteczna, co z kolei dawałoby podstawę do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka wznowienia, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co stanowiłoby uzasadnioną podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przypomnieć wypada, że do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia alimentacyjnego skarżąca, jak wynika to z akt administracyjnych organu I instancji, dołączyła zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z dnia [...]o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych (k.13). Komornik zaświadczył, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucja alimentów należnych od R. B. przyznanych dla A. B., E. B. i P.B. w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie jako zaspokojenie potrzeb rodziny postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] okazała się bezskuteczna. Kwota zobowiązań dłużnika alimentacyjnego na rzecz wierzyciela na dzień wystawienia zaświadczenia wynosiła [...] zł a jako przyczynę bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego komornik wskazał: dłużnik ma zajęte dochody, lecz miesięczne potracenia nie zaspakajają bieżącej raty alimentacyjnej." Z treści wskazanego wyżej zaświadczenia wynika, że już na etapie wydawania decyzji przyznającej świadczenia alimentacyjne na rzecz dzieci, było wiadomo, że istnieją z wynagrodzenia dłużnika potrącenia z tytułu egzekwowanego obowiązku, ale nie zaspakajają bieżącej raty alimentacyjnej. Przy takim zaświadczeniu organ rozpoznający wniosek E. B. z dnia 28 maja 2013 r. ustalił, że spełnione są warunki przyznania świadczenia, w tym ustalił, że egzekucja jest bezskuteczna. Z powyższego wynika, że organ I instancji orzekł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., zaś SKO powielając błędy organu dodatkowo naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyjaśni i rozważy, czy w świetle ustawowej definicji bezskuteczności egzekucji zaistniała w sprawie wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i stosownie do wyniku tej oceny wyda odpowiednie rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.